辽宁省朝阳市人民政府办公室


关于印发《朝阳市政府相关类项目贷款风险共同管理实施细则》的通知

朝政办发〔2009〕127号


各县（市）区人民政府，市政府各部门，市直各单位：
经市政府批准，现将《朝阳市政府相关类项目贷款风险共同管理实施细则》印发给你们，请遵照执行。


二ＯＯ九年十一月十四日



朝阳市政府相关类项目贷款风险
共同管理实施细则

第一章 总则

第一条 为规范和加强政府相关类项目贷款资金管理，保证资金合理、有效使用，提高资金运行效益，确保贷款资金及时偿还，防范偿债风险，根据《辽宁省政府债务管理办法》（辽宁省政府令219号）和《辽宁省人民政府办公厅关于印发〈辽宁省政府相关类项目贷款风险共同管理办法〉的通知》（辽政办发[2009]22号），制定本细则。
第二条 本细则所称项目是指政府直接债务和间接债务等需政府承担还本、付息或相应关联责任的债务所对应的项目。一般情况下，项目的投资方向是市场不能有效配置资源的公益性和公共基础设施领域，主要包括保障性住房，农村民生和农村基础设施项目，铁路、公路和机场等重大交通基础设施建设，城市基础设施项目，医疗、教育、文化等社会事业项目，节能减排和生态建设工程等。
第三条 本细则所称项目贷款是指为支持全市贯彻落实中央和省关于进一步扩大内需发放的专门用于项目建设的各类银行贷款和各级政府为发展地方经济和社会事业所承担的各类项目贷款，包括直接债务和间接债务。
第四条 本细则所称借款人是指各级人民政府依法设立的法人单位。
第五条 政府相关类项目贷款风险共同管理应遵循下列原则：
（一）统一协调，共同管理原则。在市政府的统一领导下，建立政府与银行共同管理贷款风险机制，各有关方面根据职责分工，各负其责，相互协调，共同管理。
（二）科学发展和效益原则。贷款项目的立项与开发应符合科学发展观要求，并以取得经济效益和社会效益为前提。
（三）预防风险原则。贷款立项应经过论证，有可靠资金来源，确保按期还本付息。
（四）专款专用原则。政府相关类项目贷款资金必须用于批准的项目建设，封闭运行，专项使用，不得截留、挤占和挪作他用。
第六条 政府相关类项目贷款风险共同管理的基本任务是：贯彻执行基本建设的各项规章制度，及时拨付、合理使用贷款资金；严格项目工程预算、决算及监督和考核工作，努力降低工程造价，提高资金使用效率；及时筹措资金，归还项目贷款。

第二章 责任划分

第七条 市、县政府金融管理机构负责汇总落实项目资金到位情况和与各有关部门（单位）进行贷款风险管理的沟通、联络和协调工作，及时通报情况。
第八条 市、县发展改革部门负责项目的审批、核准、备案以及汇总工作，跟踪检查项目建设实施情况。
第九条 市、县财政部门负责审核项目预算，跟踪检查贷款项目资金的使用与管理，纠正和处理资金使用中的违规违法行为；参与项目竣工验收，审核批复项目竣工财务决算；监督管理项目经营收入，督促借款人建立偿债准备金和按时偿还贷款资金。
第十条 市、县审计部门建立定期审计制度，负责对项目实施全过程跟踪审计。对在审计中发现的违法违规问题，按照有关规定给予行政处罚。
第十一条 市、县监察部门负责对项目贷款建设过程中政府机关工作人员失职渎职、徇私舞弊等违法违纪问题的调查处理。
第十二条 银行金融机构负责按照信贷管理制度，对项目及贷款实行贷前、贷中、贷后管理和风险控制。
第十三条 借款人负责建立项目库及项目档案，确保项目信息准确、完整；配合银行项目评审，根据项目贷款年度计划，落实相应的担保和抵押条件；定期向发展改革部门、财政部门及银行上报项目资金财务报表、项目进展情况表；根据投资计划及资金支付情况，实时监督贷款使用单位的项目建设开展情况和资金使用情况，根据与银行签订的借款合同，制定并上报还本付息资金计划，确保按期偿还银行贷款本息。
第十四条 贷款使用单位负责编制项目可行性研究报告并按要求完成项目有关前期准备工作；负责办理贷款所需手续；具体负责贷款项目的实施；办理工程与设备价款结算，控制费用支出，合理、有效使用资金；按要求编报项目计划及工程进度报表；负责贷款资金的还本付息工作；做好项目竣工验收前各项准备工作，及时编制竣工财务决算。

第三章 贷款资金的使用

第十五条 所有政府相关类项目，必须通过招投标选择建设单位，并严格执行项目法人责任制、工程监理制、合同管理制和招投标制等基本建设管理制度。
第十六条 借款人要对贷款资金实行专户封闭管理，单独核算，专款专用，不得截留、挪用和挤占贷款资金；根据投资计划和贷款使用单位的申请，依法合理拨付贷款资金，保证资金及时支付。
第十七条 贷款使用单位要按照基本建设财务制度要求，管理项目建设资金，核算项目建设成本；严格控制项目成本，提高资金使用效益；按照借款合同约定，及时偿还贷款本息。
第十八条 建设项目竣工后，贷款使用单位应及时办理竣工决算。

第四章 贷款资金的归还

第十九条 市、县政府建立偿债准备金制度，明确债偿资金来源。准备金来源包括：
（一）贷款项目实施所增加的土地出让收入；
（二）贷款项目建设所缴纳的各种税收地方留成部分；
（三）由借款人和贷款使用单位负责筹措的还本付息资金；
（四）财政预算安排的资金；
（五）其他用于还本付息的资金；
第二十条 市、县财政部门建立“地方政府偿债准备金专户”，用于归集政府相关类项目贷款的还本付息资金，并进行相应统计核算，按期支付偿债资金。
第二十一条 建立健全贷款本金利息偿还机制。按照“谁用款、谁还款”的原则落实还款责任，保证按时还款。对未按规定及时偿还债务的贷款使用单位，应暂停对该单位的所有立项、评估论证和资金拨付业务。

第五章 监督

第二十二条 借款人应及时向市、县政府金融管理机构、发展改革部门、财政部门报送反映资金到位、使用情况的月报、季报、年报，工作进度报告、项目竣工财务决算、项目实施后的投资效益分析报告及其他相关资料。上报的各种信息资料要求内容完整、数字真实准确、报送及时，严禁弄虚作假。
第二十三条 建立贷款资金对账制度。每年年底，借款人与贷款使用单位、银行核对资金借入、使用和偿还情况，并向市、县政府金融管理机构、发展改革部门、财政部门、审计部门提交书面对帐报告。
第二十四条 建立风险管理协调制度。由市、县政府金融管理机构负责牵头，每半年召开一次由各相关部门参加的风险管理协调会议，及时沟通解决发现的问题，保证信息对称，并汇总相关情况上报本级政府，同时上报上级政府金融管理机构。
第二十五条 有下列情况之一的，应停止对贷款使用单位贷款的发放和拨付，并追究其法人和相关责任人的责任：
（一）截留、挪用贷款资金的；
（二）弄虚作假骗取贷款资金和财政补贴的；
（三）未按规定落实配套资金的；
（四）未按规定进行施工，造成工程延期、质量不合标准给国家造成损失的；
（五）出现其他违法违规问题的。

第六章 附则

第二十六条 本细则由朝阳市财政局负责解释。
第二十七条 本细则自发布之日起施行。




经济法调整对象的再思考

陈慰星*


【摘要】本文针对经济法适用的经济背景的变化，塑造经济产品关系模型这一经济法调整的载体，对于经济法的新调整对象提出了新的划分和界定，并着重分析了现今我国的特殊经济法调整对象。

【关键词】经济法 调整对象 产品关系


一、 宏观层面的调整对象——涉公共产品的经济关系

尽管争议很大，经济法的调整对象应当是一种特定的经济法律关系，这是争议的共识，因此解决调整对象问题问题的关键就在于寻找到这样一个有效表达经济法功能（作为部门法自有的）同时又不与其他法律部门（特别是民商法）交叉的对象载体。本文依据这个思路，由此构建自己的经济法调整对象体系。
经济法是依存于经济社会的，而与其调整范围相交叉的部分也一定是并存于经济关系中，这给我们一个启示：如果回归到经济层面，则我们可能分化出上述的交叉不同之处。经济学上有一种简洁的模型，即将经济社会划分为两个部分：公共领域与私人领域，相对应的这两个领域有公共产品与私人产品两种产物形态。从市民社会的角度来看，公共领域的产品就是为了弥补私人领域产品的不足而产生的：因为私人处在市场中，仅依靠市场被动反映提供出的信号而再调整，从而维系市场的各种经济流转，但显然私人理性不足，市场信号的反馈损耗带来的失真、滞后性，限制了这种再调整的效率，这就要求公共领域的介入，通过较为温和间接的公共产品媒介，还原上述的调整。这种公共解决指向不是特定的市场个体或市场事件，而是一种不确定的社会主体，潜在的全局性的经济事件，我们发现这种目的与经济法的适用目的是完全一致的，这种竞合不正说明上述公共产品的涉及范围就是经济法的调和对象，同时公共产品又拥有一种单向的而非双向互动的面向不特定的社会群体的指向性，正是这种单向指向，我们再一次与经济法的单向性得到印证。而私人领域，则是基于个体的意志的一致和自由表示来完成其自我的价值运作的，这里没有也不可能有公共性目的的直接体现，个体的利己特性只会使他们处在特定的游戏规则下平等（当然也会不平等）地相互为特定的经济行为。因此我们看到这种强调合意的平等主体的行为，如果引入契约来实现，毫无疑问就是与民商法相统一的，而明显的是契约就是上述私人领域的主流交易运作手段，而其双向特性更是民商法的内在特性体现。
完成上述抽象性的论证，我们将细分其组成如下：
1、 社会资源管理产品关系
经济学原理告诉我们：一个经济模型的有效运转依赖于整个社会资源体系的稳定，在知识经济的时代下，这种资源体系会派生出四个管理关系：
第一、人力资源管理产品关系。毫无疑问，现代经济的运作焦点是人力资源的掌握、配置与使用，这是在资源体系占主导地位的。我们发现传统的经济法调整内容，是一种粗放层面的如劳工法、劳保法等，但随着知识经济工作方式的置换以及脑力劳动的主导，传统的经济法的调整范围将要进行扩张：如劳动工资体系，随着期权薪酬体系的出现，员工的较高比例的持股行为，使很多高科技企业的劳工与雇主的关系不断被模糊，除了原始的工资＋奖金体系，经济法在上述劳动激励机制上是有很大的调整空间，并且在立法取向上，是否更应关注投资方的利益，从而保证更好地为企业造血输血；而随着资讯手段进步，SOHO(small office home office)的办公方式决定了新的劳工环境法律的修改，这就意味着经济法可能扩张到家庭领域，同时由此引发多重兼职关系的管理、职业保密关系界定与监督等等也将是经济法的用武之地。
第二、物质资源管理产品关系。这是传统经济法的资源调整的重心，这里要强调的是：经济法的新倾向，即加强对于基础性、能源性的产品的管理，体现在对于这些产品的扶持与保护，通过与鼓励性投资等措施的配套，垒实我国的经济基石，而对于大多数的市场产品则可以基本放松监控，实现市场的自治。
第三、金融资本资源管理产品关系。这是一个内部的系统工程产品关系，既有宏观上国家财政税收经济法律体系，又有微观上银行贷款、基金运作管制、非银行金融机构管理系列问题，还包括各种资本运营的规范，如近期学者们极为关注的主板市场的交易黑幕，这是证券监管调整范围的重中之重；同时，搭建好风险投资退出场所的创业板，协调A、B股问题，这些新兴投融资渠道的建构与运行亦是经济法的金融监管新范围。
第四、知识信息资源管理产品关系。知识经济使得知识的含金量大大增加，因此加强对知识产权的全面保护，不应当只是局限在民法物权的抽象保护上，作为拥有优势力量的经济法的全面介入十分必要，只有其从市场监控，流通把关，才有可能实现知识经济的安全发展。这并不会混淆同民法的物权保护范围，因为经济法是作为一种救济监控力量出现的，不是一种认定性确权性的法律，其指向的是产权的流通监管。信息作为一种新兴资源也在知识经济时代被突显得尤为重要。经济法在此的调整范围应集中在对于信息不对称引发的市场不公平的矫正与补救，特别是因信息专业化的垄断，应是经济法的反垄断的新课题。
2、 社会秩序管理产品关系
第一、市场秩序管理产品关系。这主要是针对生产者而言的，集中在反垄断、反不正当竞争关系的控制。随着计算机网络的延伸以及经济全球化，经济法被赋予了一个面向国际的拓展方向，也就是经济法的国际化。在开放的经济格局中，协调域内经济法调整范围与跨国国际经济法调整范围，是明确当代经济法的调整对象的重要步骤，因为跨国公司的强势力量极有可能通过无国界的网络被放大，转化为新的跨国垄断形态，这对经济法的内国效力是一种挑战，从而也将是监管的新对象。同时跨国公司的内部的全球通讯系统（如全球零售业巨头沃尔马），全球采购系统（如美国的通用电器GE），会使得其垄断地的手段更加隐蔽，如何“揭开法人背后的面纱”（不但是资本层面，还是技术层面），应是经济法有效防范不可或缺的一环。引申开来，这种内国法的国际化，必然就是一个与国际经济法的协调整合过程：一方面既有国内立法同国际惯例通则的自觉靠拢，也是一国加入世界实体法律体系（如WTO）的国内化、本土化进程，经济法应当有机的组合这两种形态的法律渊源。
第二、消费秩序管理产品关系。上述的网络化延伸，必然使得消费者的消费触角同样极大扩张，那么如何全面有效的保护消费者可能的全球化EDI交易、电子商务或网络拍卖等经济行为，是我国消费者保护法的一个全新的领域：这首先要调整好法律适用的冲突关系，选好准据法。我国的消费者权益保护法有必要进行有利的连结点设计，强调最有利消费者的法律适用，并做好同国际相关实体法的协调；另一方面也要注重对调整内容的完善，避免类似三菱“帕杰罗”越野车与东芝笔记本电脑质量问题的异国不平等补偿的法律适用尴尬，当然，值得说明的是：在这个调整关系中，如何兼顾我国国情，在产品责任上处理好内资企业同外资企业的适用标准、待遇也是必须正视的，简单的对他国的先进立法与予照搬，更有可能危及国内企业的生存，毕竟我们还要面对一个不能否认的事实——我国产品的瑕疵率整体高于外国产品。还要提及的是上述的消费秩序营造是包括了产品质量法、计量法等等的系列法律调整配套问题的。
3、社会安全管理产品关系
第一、市场主体规制产品关系。通过建立经济法的准入标准，为进入市场的主体设置符合交易最低安全标准的法律门槛，通过将主体适格规范纳入经济法的调整范围，达到基本交易安全要求。值得一提的是方兴未艾的电子商务问题，由于交易过程的数字化和虚拟性，在认定BTOC、BTOB交易主体资格民法还存有很大的法律空白，如2002年的世界杯门票的网上销售，虽然格式合同要求每单位（人）只能购票一次，但这种规定往往可以通过改变或使用多个数字身份（ID）而规避，从而造成了很多恶意的购买炒作行为。那么因此成就的买卖合同的效力问题及可能的后续救济问题，必须要求经济法的有效提前干预才可，我们不能单纯的指望事后的司法救济，太多的这种滞后性，只会造成市场交易的不信任感，进而危及到市场的稳定。
第二、资信规制产品关系。现代社会在社会学家眼中是一种“生人社会”的形态，由于交流工具的发达，社会的个体所面向的是一个极为广阔的社会，这就带来了社会交易的不信任因素，产生资信障碍。调整这种障碍，是以经济保护为最大目的的经济法的必然管辖范围。我们发现，经济法的调整主要有两个层面构成：其一，中介体系，通过专业人员认证的市场要素（如资本、信用、法律状况等），经济法在此调整的是认证的标准、认证人员的选用、认证责任关系等；其二，配套体系，通过资信公示制度，获得前述认证的公信力，保障可信度，并建立资信缺失的救济制度，以惩戒和补救作为最后关口，从而建立经济法的综合社会资信安全体系。当然，对于企业的延伸资信，如企业的CI，企业的广告行为，同样应当给予重视，从而形成全方位的经济法资信保障网。
第三、社会保障产品关系。由于市场的运作信息的差异，营销策略的不同，资本运营的迥异，个人竞争力的差距、老化等等因素必然导致市场的优胜劣汰，进而带来一系列相关的社会问题，如失业，破产，养老，企业、个人的两极分化等。从市场的基本安全出发，给市场的人力资源一种安全性的后盾，保护其失业后的救济，再培训，丧失劳动优势后的养老，是稳定人力因素的必然举措；而通过税收等多种的再分配手段，抑制上述的两级差异，同样应当是经济法宏观上应给予调控的。

二、经济法在我国的特殊调整对象

经济法由于其复杂性、多元性，其经济调整范围不仅在国家法域层面，而是限于特定的区域的经济法，其法律渊源可能是地方法规甚至是民间法，也因此可能特殊于宏观经济法的调整对象及内容。现分述如下：
1、特定地区的跨地区小额贸易关系
这种特殊贸易形态主要集中在闽台两地间的某些特定的交界地段（如处厦门、金门、晋江之间的大嶝镇），这种由民间自发进行的跨地贸易，同我国在外经贸法律中给予的台湾地区准予适用外国经济地位的标准不同，并不主动适用两地的官方形式的法律文件，相反，由于交易的非官方性，兼之频繁、小额化的特点，人们不可能照搬大陆与台湾间大宗经贸下的转口、通关等繁杂的正规手续，人们更多地采用直接易货的交易方式，一方面减少了彼此货币的汇兑要求，另一方面也是说明这种贸易动因的使然（这可以从大陆提供的日常生活用品与台湾的小家电的产品得到证明）。但交易中，我们发现人们同样适用着简单的经济法来调解彼此的纠纷，“游戏规则”就是原始的民间交易基本准则：如调整市场秩序的“童叟无欺”，“不短斤少两”的简单理念，这是实用性的驱使，更是民间裁断的必然（因为政治的原因，不可能出现正统的法律力量居中裁断）。虽然没有严格的法律身份认定，法律适用冲突规范的选择，但这种简洁的实体性原则所指向的经济关系，在这种经济形态的事实存在下，应当归入地区中观经济法的调整范围。
2、毗邻地区的小额他种货币支付关系
由于地缘经济关系的影响，加上临时入境的手续简化，在毗邻港澳的深圳、珠海的连结地段，在边境的零售活动中，民间的小额货币支付已是不争事实。尽管在宏观的外汇管理体系下，人民币作为唯一的法定支付货币是勿庸置疑的，但这种小额的他种货币的支付效力仍然被该地域经济社会所认同，这种限于零售的他种货币消费力，是一种双方交易习惯的带来的。调整这种特殊的外汇关系，在当地的交易惯例中得到一种认可性的体现，我们认为不必大惊小怪地认定其非法，因为很明显这种特定小区域内特定零售范围的小额支付在数量上不会影响到当地的本币效力，更不用说整个国家的外汇体系，反而是可以带来两地交往的某种便利。因此认定这种民间法的调整效力，进而将上述的支付关系一并纳入中观经济法的调整对象。其实，香港回归后，本港企业同样也是在本港认同人民币的支付力的（比如很多的香港店铺明示“欢迎使用人民币”），这种行为如果放诸长远，将有利于将来的两地的货币统一。
3、特殊的跨境往还劳务的税收管辖关系
在与港澳毗邻的地区，往往还存在一种以劳动密集为主的保洁保育工作为主的劳工输出，在这中间存有某些极特殊的工作类型——即当日往还或钟点工，由于经济上的考虑，这种工作方式可以有效的减少打工人员的食宿费用，所以这种劳动形态有进一步扩张的趋势。这就产生了一种特殊税收征管问题：如果是以收入来源地管辖作为征收依据，这种工作主体的实际所在天数是不足以达到起算标准的（依据国际税收协定的通行标准为187天），则不得计征；但反过来，如果通过居民身份管辖权征收，同样的问题仍然是不可避免；而如果双重征收或不征，又明显存在税负过重或税源的漏征。因此进行大陆港澳的税法协调，是经济法的又一新的课题，这对于两地日益加剧的经济往来，人员流通秩序是很有必要的。


通讯地址：厦门大学法学院研究生信箱
邮政编码：361005
电子信箱：cwxing@sina.com