行政主体若干问题探析
[摘要]
研究行政主体有着重要的意义，我国改革开放以来，有关行政主体的理论有了较快发展，但与此同时又存在着许多问题，理论上的不足必然会影响我国的司法实践。随着我国市场经济的发展和法治建设的健全，应如何主动应付上述情形是我们面临的一个重要问题。本文立足于现实，着眼于未来，从中国的实际出发，就我国关于行政主体问题进行了一些探讨。分析了我国行政主体理论中存在的问题和在这一理论指导下的执法实践中存在的问题，并针对这些问题对我国行政主体的相关改革进行了一系列的设想。具体改革措施包括完善行政执法监督制度，增强行政执法人员素质，集中行使行政职权和借鉴西方的理论和经验。
[关键词]
行政主体；理论问题；实践问题；改革
一、行政主体的概念
在我国行政法学界，行政主体概念的确立经历了一个较长的时间，人们普遍认可的说法是：行政主体是指享有行政职权，能作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。我们使用的“行政主体”概念与日本等西方国家所使用的“行政主体”概念有所区别。他们所使用的“行政主体”，通常仅限于政府——中央政府和地方政府，或者还包括非国家的公法人，如公共组织、公团、公库、公共会社等，而不包括作为政府部门的行政机关。
在行政法律关系中，作为关系一方当事人的行政主体具有下述特征：其一，能依法行使行政职权。一般社会组织、政党、团体、企事业单位不能行使行政职权，从而不能成为行政主体。其二，能以自己的名义行使行政职权。受行政机关委托的组织虽然能行使行政职权，但只能以委托机关的名义而不能以自己的名义行使行政职权，从而不能作为行政主体。其三，由其本身对外就自己行使职权的行为承担法律责任。行政机关的内部机构及其公务员虽然能对外行使职权，但他们行使职权的行为不是由他们本身，而是由所属行政机关对外承担法律责任，因此，他们也不能成为行政主体。根据上述特征，在我国，只有国家行政机关和法律、法规授予某种特定行政职权的组织，才能成为行政主体。
行政主体与行政法主体、行政机关既有区别又有联系，通过三者的比较有利于进一步科学把握行政主体这一概念。
人们往往容易混淆行政法主体与行政主体的概念。实际上，这是有着相互联系，但又有重要区别的概念。
行政主体是行政法主体的一种。行政主体可能在各种行政法律关系中存在，但在各种行政法律关系中，它只是关系的一方当事人（一方主体），与另一方当事人（对方主体）共同构成关系双方的双方。例如，在行政管理关系中，行政主体与行政相对人构成关系双方主体；在行政法制监督关系中，行政主体与行政法制监督主体构成关系双方主体；在内部行政关系中，它与国家公务员等构成关系双方主体。严格地说，行政主体只有在行政管理法律关系中，它才具有真正的行政主体地位。在行政法制监督关系中，行政主体处于监督对象地位；在内部行政关系中，它们有时与对方主体处于平等协商的地位等。之所以在各种行政法律关系中均称为“行政主体”，是因为它们是同一当事人，并且他们在其他法律关系中的不同法律地位均是因为其在行政管理法律关系中的法律地位而产生的，有“行政主体”的因素在其中起作用。
行政主体虽然只是行政法主体的一种，但它是行政法主体中最重要的一种。首先，行政主体在行政管理法律关系中占有主导地位，其他行政法律关系均是因行政管理法律关系的发生、存在而发生和存在的。其次，行政主体在各种行政法律关系中均可构成一方主体，而其他行政法主体只可能在一种或两种行政法律关系中出现，而不可能在所有行政法律关系中出现。例如，行政相对人一般只在行政管理法律关系中作为行政法主体；国家公务员一般只在内部行政法律关系中作为行政法主体。当然，行政相对人和国家公务员有时会在行政法制监督关系中作为主体（监督主体和监督对象），但行政相对人不可能在内部行政法律关系中作为主体，国家公务员不可能在行政管理法律关系中作为主体。此外，行政主体，特别是行政机关，作为行政法主体具有相对恒定性。尽管行政机关有时也会以民事主体的身份参与民事关系，但在绝大多数时候和场合，行政机关均是以行政法主体的身份参与行政法律关系。正是因为上述原因，行政法学研究行政法主体，往往将行政主体的研究置于最重要的位置。
行政主体与行政机关两个概念的关系极为密切。行政机关是行政主体的一种，也是行政主体中最重要的一种。在行政主体中，法律、法规授权的组织只占较小的比重，国家基本的主要的行政职权都是由行政机关行使的。以至在很多情况下，人民将“行政机关”作为行政主体的代名词。例如，《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律法规所使用的“行政机关”，均相当于行政主体，实际包括法律、法规授权行使行政职权的组织。
但是，行政机关与行政主体仍然是有重要区别的。首先，行政主体是行政法律关系一方当事人的总称，在行政管理法律关系中，它与行政相对人相对，是行政相对人的对称；在行政法制监督关系中，它与行政法制监督主体相对，是监督主体的对称。而行政机关只是行政法律关系具体当事人的称谓，与法律、法规授权的组织，以及法律关系对方当事人的公民、法人、其他组织等并列。其次，行政主体主要是一种行政法学的概念，它是行政法学为研究行政法律关系而对关系参加人进行抽象而创制的概念；而行政机关主要是一个具体法律概念，用以指称享有某种法律地位，具有某种权利（权力）、义务（职责）的法律组织。此外，行政主体与行政机关具有包容关系，前者包容后者。尽管行政机关在行政主体中占有极大的比重，但毕竟行政机关不是行政主体的全部，行政主体除了行政机关外，还包括法律、法规授权的组织。
有些行政法学教科书或专著不使用“行政主体”而只使用“行政机关”，但其在使用“行政机关”这一概念时，其涵义有时包括法律、法规授权的组织，有时又不包括。这样由于概念上的不统一，往往导致逻辑思维和学术理论上的混乱。因此，在行政法学中引入行政主体的概念，使之与行政机关的概念加以区分是必要的和有益的。
二、我国行政主体理论的缺陷分析
我国的行政主体理论单从概念上来看，与大陆法系主要国家行政主体的概念基本一致，但在行政主体的划分上则大不一样。客观地讲，我们仅仅引进了行政主体的概念，对其内容却没有涉及。在法国、日本，行政主体是一种制度，它包括国家、地方团体和公务法人。在我国，行政主体理论是一种理论抽象，没有相对应的行政主体制度。我国行政主体理论侧重于解决行政机关在对外管理中的地位，具有行政主体资格者才能对外进行行政管理。中国行政主体这一概念的提出在很大程度上只是为了解决行政诉讼中被告确认这一问题。这样导致了我国行政主体理论先天不足，存在明显缺陷。
（一）行政主体的概念不科学
主体和客体是相对的，将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，则意味着管理相对人视为行政客体。这样便易使人们认为，在行政管理中，管理者与被管理者处于不平等的地位。我国的这一提法颠倒了管理者与被管理者的关系，不利于公民个人主体地位的确立。
我国宪法第2条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”国家由人民组成，国家的存在就是为了确保公民个人的权利和自由。因而，包括行政法律制度在内的所有法律制度都应以公民个人为核心建立。国家之所以通过法律设置行政机关并授予其权力，也是为了更好的保护公民权利和自由。在公民与行政机关之间的关系上，公民应处在主人的地位，而行政机关则是为了服务公民而存在。但是我国目前的有关理论却颠倒了二者关系，把行政主体定位为享有行政职权的行政机关和法律法规授权的组织，从而使公民个人在行政行为中变得较为被动。例如在行政处罚中，行政机关往往以处罚者身份出现，而公民个人则处于被处罚者地位，但是这种状况是基于权力的委托才得以发生，这并不必然意味着行政机关因此就从代理人变成了主宰者。
根据主权在民原则，现代行政法所构筑的新型行政关系中，公民应该处于主动的地位。公民的独立人格、独立意志、独立利益应该得到充分的肯定，并受到法律的保护。行政机关不应凌驾于公民之上，否则就会违背行政机关存在的宗旨。而我国相关理论却强调行政机关和法律法规授权组织的重要性，易使人们认为行政机关和法律法规授权的组织要比相对人的法律地位高，而忽视相对人利益的保护。正是由于这种误导和传统文化的影响，在行政行为中往往以行政机关为中心，强调行政机关的权力和相对人的义务。虽然近年来，我国行政法已经有了长足的发展，也制定了一些保护人民权益的法律，但是并没有从根本上解决以上问题。
（二）行政主体资格条件不高
按照我国的行政主体理论，成为行政主体必须具备3个条件：第一，依法享有行政职权，该组织所享有的行政职权或是由法律、法规所设定，或是由有权机关通过法定的程序所授予。第二，能够以自己的名义行使行政职权，能够以自己的名义对外行文，能够以自己的名义作出行政行为。第三，能够独立承受行政行为的法律效果，并能够对自己的行为负完全的法律责任。行政职权是行政主体依法所具有的对一定对象的支配约束力，行政职责是行政主体依法承担的一种对象的责任，两者紧密联系在一起，有行政职权必然有相应的职责。而事实上，上述3个条件可以归结为一个，即依法享有行政职权，后两个资格要件常依附于第一个要件。如果某一个组织依法享有了行政职权，我们也就认为该组织可以转化为以自己的名义对外进行行政行为，并能独立承担责任。这样造成的后果是：首先，行政主体过多、过杂。而这又造成了不同的行政主体之间争夺有限的行政职权，易出现“政出多门”的现象。不同的行政主体对同一事务、同一行政相对人都拥有行政管理权，无疑增加了社会成本，使行政相对人无所适从，影响了行政主体的设置目的和行政相对人的利益。其次，一部分行政主体难以胜任其职。有些行政主体自身本是企业单位，由于法律法规授权而获得行政主体资格。当其履行职责与其自身经济利益相联系时，这些组织自然无法同时兼顾，这样便难以保证其行政活动的公正性。另外，有些法律法规授权的组织中的工作人员的素质，缺乏管理经验和法律知识，难以胜任工作。再次，行政效率低下。行政主体越多，意味着分工越细，管理环节越多，增加了成本，影响了行政效益，不利于行政相对人利益的保护。
（三）忽视对行政主体、公务员整体控制的研究
我国目前的行政主体理论更多地侧重于从行政行为和行政诉讼的角度来研究行政主体，即在动态过程中研究行为者。大多都强调对行政主体实施外部管理行为的研究，相应地忽视了对有关行政主体以及对公务员整体控制的研究。在当前行政权力膨胀、行政权力优越以及片面强调外部管理，缺乏自律意识等官本位思想依然很有市场的环境下，这种理论研究的片面性客观上对行政实践产生了不利影响。行政民主化、法制化不仅应体现在外部行政管理行为的公开化、民主化、规范化之上，而且应体现在行政职能部门以及公务员内部管理、监督与控制的科学化、民主化等方面。另外，由于这种理论研究的角度和范围比较狭隘，其研究侧重点仅停留在行政主体的实体行政行为，以及行政诉讼的应诉人资格方面，缺乏对行政主体及其内部结构的深层次挖掘，忽略了甚至排斥了有关中央与地方之间，机关与机关之间的权、责合理配置，行政机关的设置、编制以及行政组织内部有效监控等行政组织法的研究，割裂了行政组织法与行政行为法之间的关系，阻碍了我国行政组织法的发展。
三、我国行政主体在执法实践中存在的问题
上述有关行政主体理论是我国行政主体进行执法实践的理论基础。正是在这种理论的指导下，我国建立了目前的行政执法制度。但由于这种理论存在诸多问题，其不足也会在我国的执法实践中有着不同程度的体现，集中表现为：
（一）腐败现象
腐败，从某种程度上说是权力的商品化。由于我国在行政行为中强调行政机关和法律法规授权组织的主体地位，从而使这些拥有行政职权的实施机关的权力膨胀，而在监督环节上又缺乏有效的制约机制。这种既令人生畏又缺少有效制约的权力在市场经济的冲击下，很容易产生权钱交易的腐败现象。特别是在侵益性行政行为中，由于忽视相对人的法律地位，实施机关始终处于相对更高的位置。这样一来，行政行为的实施机关及其工作人员长时间会形成高高在上的官僚主义作风。堡垒最容易从内部攻破，绝不能自己毁掉自己，如果腐败问题得不到有效解决，那么国家和政府就会丧失人民群众的支持和信任。从成克杰、胡长清、李纪周等重大要案中可以看出，过大的行政权力而滋生的腐败问题严重干扰了正常的执法实践。
（二）机构臃肿，效能低下
众所周知，当前我国行政机构庞大，大多数部门还未达到精简的要求。行政机关人员严重超编，权责交叉混乱，往往政出多门，部门与部门之间见利就争，无利则推。一件事要么无人管，要么多人管；或者人浮于事，一件事可以不用那么多人做而用了那么多人，不仅浪费有限的资源，而且常常出现“三个和尚没水喝”的局面，一旦有了责任，当追究起来时又推来推去，谁也不管。这种效能低下的问题，势必也难以提高行政执法质量。
机关效能低下还表现为：“门难进，脸难看，事难办”，“文山会海”严重的机关作风问题，办事效率低；部分行政机关工作人员素质不高，业务不精，群众观念淡薄，有少数执法者还知法犯法，有法不依，执法不公，徇情枉法，还有弄虚作假，作风粗暴，奢侈浪费，影响了政府在群众中的现象。随着《行政复议法》、《行政诉讼法》的颁布和实施，民告官的事例越来越多，这表明群众的法律意识得到了加强，懂得用法律武器来保护自己的合法权益；从政府的胜诉率可以看出我国行政执法仍存在很多问题。因此，随着法治文化进程的加快，人民法院行政案件受案范围的扩大，我国政府要不断提高依法行政的水平，必须依法行使权力，不得失职或越权，更不能滥用权力。
（三）行政职权过于分散
由于我国行政主体资格条件不高，从而使享有行政职权的主体过多、过杂，各个主体分散化行使行政职权。这样危害很大，引起了许多问题，造成执法不规范，尤其在行政处罚中表现更为明显。例如，针对某市一商贩销售假烟的违法行为，烟草管理机关会依法予以没收假烟，并处罚款；工商管理机关则吊销营业执照，并处罚款。这个商贩实施的一个违法行为却不同的处罚结果，这显然不公正。又如某市为了整顿本市市容，由工商局、公安局、税务局和卫生局多家行政机关组成一个临时机构——市容整改办，来进行行政管理。在其执法过程中，如果行政相对人对这个所谓的市容整改办的行政行为不服，想提起诉讼，那么应该确立谁为被告呢？显然，这个所谓的市容整改办不具备行政法上的主体资格，不能充当被告，但是工商局、公安局、税务局和卫生局都不愿意充当被告，这时责任便很难确定。问题的关键是行政职权没有集中行使而是分散化行使所致。
四、我国行政主体的改革设想
虽然理论是实践的翅膀，但是实践是理论的基础。面对我国上述问题只有在执法实践的基础上来发展相关的理论，从而进一步促进今后的执法实践，这才是正确的路线。面对问题重在实践中的改革，当今，行政改革是任何国家都无法回避的重大课题。行政主体制度改革应注重行政主体的内部改革与外部监督，并适当借鉴国外的经验。
（一）完善行政执法监督制度
加强行政执法监督，为严格执法、公正执法提供保障。促使其遵纪守法，秉公执法，依法办事，克服官僚主义，提高行政效率，保障行政法律法规的顺利贯彻执行。
首先，加强行政机关的内部监督。切实加强行政机关的内部监督，将行政执法或不当行为尽可能解决于行政机关内部，及时有效地保护相对人的合法权益。首先，设立相对独立的行政执法监督机构。实行执法与执法监督的职能分离，组建专门的行政执法监督机构。改变其对同级行政机关的依附地位，使其具有相对的独立性，并且赋予其较高的地位和权威，使监督机关不受国家党政机关及其领导的干扰，独立开展工作。其次，建立和完善行政执法的各种具体制度。包括规范性文件备案审查制度、行政执法人员资格认证及持证执法制度、行政执法监督制度等等。再次，要建立一支高素质的行政执法和行政监督队伍。
同时，强化行政执法的外部监督。一切有权力的人都容易滥用权力，防止权力滥用的好办法就是用权力来约束权力。大幅度提高外部行政执法监督的力度，使之有效地发挥对行政执法的制约作用，这是改革和完善我国行政执法监督体制的要点所在。第一，加强和改善人大监督，确保人大监督的权威性。监督一府两院是人大及其常委会的重要职能。可以在人大常委会中设立专门负责行政执法监督的机构，为人大监督职能的落实提供组织上的保证，以确保人大监督行政执法工作的经常性和有效性。该机构应对行政执法中的重大个案事项直接进行监督，同时解决各监督主体在行政执法监督中的问题。第二，强化行政执法的司法监督。要进行司法体制改革，建立自上而下垂直的司法系统，从制度上保证司法机关的独立，公正地行使审判权和检察权，加大司法机关的监督力度和范围。第三，加强舆论监督。舆论监督是行政执法外部监督系统的一个重要环节。要建立完备、合理的新闻法律制度，加快新闻舆论监督方面的立法，扩大新闻舆论监督的范围，加大新闻舆论监督的力度，增强新闻舆论监督的权威性和实效性。第四，加强群众监督。应该继续扩大广大群众向国家机关提出批评、建议、申诉、控告、检举、起诉的途径，发挥好其启动其他监督的动力作用。
（二）增强行政执法人员素质，提高行政执法水平
行政执法人员处于行政管理的第一线，其素质的高低直接影响到行政行为的效果。就我国目前执法人员的整体素质而言，还不能完全适应改革开放和市场经济发展的要求。所以，加强执法人员的素质具有重要意义。
要坚持不懈地抓好行政执法人员的政治、思想道德教育，使行政执法者牢固树立马克思主义的世界观、人生观和价值观，不断增强法治意识，树立法律高于一切，法律至上的观念。正确处理好严格执法和自由裁量权的关系，坚持合理性原则，正确行使自由裁量权。
我国现有的行政执法理念和习惯，是在高度集中的计划经济体制基础上建立起来的。随着市场经济体制的建立和完善，应不断更新传统的行政执法理念，树立社会主义市场经济执法观，使行政执法更好地服从、服务于改革开放和经济建设。一方面要树立社会主义的人民主权观念。人民是国家的主人，人民的权力高于一切，依法治国就是党领导人民治理国家，人民是依法治国的主体。要把人民群众的根本利益作为依法治国的出发点和归宿点，树立社会主义的人民主权观念。另一方面要大力宣传公民权力本位的思想。现代法治是以制约权力和保障权利为核心，公民不仅是权利的主张者和维护者，同时也必然是自我的约束者，对义务的履行、责任的承担不再是外在强制力的表现。市场经济和民主政治要求规范政府行为和限制部门权力扩张，充分发挥法律规范性、稳定性的效能。克服政策的抽象性、随意性，将社会管理、经济控制的活动由政策型向法律型转变。进一步限制、减少并最终取消各种行政执法中的随意性的做法，充分发展行政职能部门执法的规范性操作。
国家要建立和完善各项培训制度。对现有的行政执法人员进行法律知识、业务知识培训，并使之经常化、制度化。从而强化行政执法人员依法行政的观念和意识，提高依法行政的自觉性，增强依法行政的能力。要对现有的行政执法队伍进行认真整顿。 通过民主评议，社会监督，考试考核等方式，把那些不称职、不适应行政工作的人员，坚决清理出行政执法队伍。同时要加强和完善行政执法队伍管理的制度建设。录用行政执法人员要依照严格的标准，公平竞争，择优录用，切实把好进门关。打破平均主义、大锅饭等弊端，形成能者上、劣者下的竞争机制。
（三）集中行使行政职权
集中行使行政职权对于行政主体改革有着重要的意义，目前应该从我国实际出发，从集中行使行政处罚权开始逐步实现。
1996年3月27日全国人民代表大会通过了《中华人民共和国行政处罚法》，正式确立了相对集中行使行政处罚权制度。从行政处罚法颁布的实践看，行政处罚仍然存在着若干问题。本人认为，问题一方面是由于行政处罚权并没有真正集中行使，而是分散化行使所致。可以说，行政处罚权集中行使与否，是行政处罚规范化、法治化、合理化和公正化的重要环节。
目前，行政处罚权的集中行使在实践中主要表现为综合执法制度。具体形式有两种：一是由政府建立综合执法机构，由综合执法机构进行综合管理和处罚；二是由两个以上行政机关实行联合检查，根据具体违法行为的性质不同，分别以不同行政机关的名义进行处罚。今后可以考虑以下模式：
１．职能型集中行使。职能型集中行使是针对我国行政处罚职能分散的现状提出的，它将若干行政领域中的行政处罚权统一由一个行政机构行使。现在推行的综合执法巡警制度，就是这种模式。如上海、青岛等城市在市内广场和主要街道由巡警负责巡查，对治安、工商、市容卫生等领域实行统一管理和对违法行为实施处罚。处罚权从原有的行政机关中分离，在理论上是可以的，职能行政处罚机关拥有多个领域方面的行政处罚，其地位应是独立的，与其原有的行政处罚权机关是平行的。综合职能的范围很广，如城市管理领域里的集中行使的行政处罚权，主要包括：市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理；工商行政管理对无照商贩，公路交通管理对侵占道路行为的行政处罚权。不具有的职能是涉及到公民人身自由的行政处罚管理，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
浅析罚金刑问题

一、 罚金的概念、特征及其适用价值
罚金，是指人民法院判处犯罪分子向国家缴纳一定数额金钱的刑罚方法。
1、首先，罚金是一种财产刑，犯罪的多样化决定了刑罚的多样化。如生命刑、自由刑、财产刑等等。我国刑法第三十四条明确规定，罚金刑属附加刑的范畴。但罚金刑仍然具有国家强制性，适用对象特定性等刑罚的基本特征。单就罚金而言，同样属于给予犯罪的刑罚处罚。
2、罚金以强制缴纳一定数额的金钱为内容，具有专一性。实质为国家剥夺犯罪分子对部分金钱的所有权。
3、罚金的适用主体只有作为审判机关的人民法院，罚金作为刑罚的一种，其他任何机关都无权对他人或单位适用。
4、罚金只能对触犯刑律的自然人或法人单位适用。其刑罚性质，决定了罚金刑的适用范围，对于触犯刑律的从事一般违法行为的人，则只适用相应的非刑罚方法。
近些年来，关于罚金刑的利弊优劣的争论在世界各国的法学界众说纷纭。但其适用仍然被世界各国特别是发达国家广泛运用，发挥着不可估量的作用。
（一） 罚金刑是惩罚和抑制贪利型犯罪人的有效手段。
随着我国经济的不断发展，贪利型犯罪率逐年上升。对该类犯罪分子处以自由刑是不足以遏制其再犯的，“坐牢一时，享乐一世”的想法只有通过罚金的实施，剥夺其继续犯罪的资本来进行毁灭性的打击，使刑罚的特殊预防功能发挥到最大效应。
（二）罚金刑符合刑罚经济原则，司法活动也同其他经营活动一样，不能脱离成本与效益，不能违背社会生产和发展的基本规律，对犯罪情节相对轻微的有可能判处短期自由刑的一些犯罪分子，因刑期短，不足以改造好的犯罪分子，单处以罚金刑，给其在经济上沉痛打击的同时又能减轻国家为改造犯罪要支付的不必要的支出，增加财政收入，从而获取最大的社会效益和司法效果，有效防止和控制犯罪。
（三）罚金刑可避免犯罪人在狱中恶性交叉感染，短期自由刑是将犯罪人关押在监狱或看守所内，与形形色色的犯罪人相处在一起，很容易造成恶性交叉感染，相互交流犯罪“经验”，传习犯罪，违背刑罚教育改造的初衷。与之相反，罚金刑不剥夺犯罪人的人身自由，对犯罪人不实行关押，就能有效地避免此种情况的发生，特别是在青少年犯罪中，对保护未成年人的健康成长有着不可小视的作用。
（四）罚金刑是惩罚法人犯罪的最佳手段。法人同自然人不同，是具有法律拟制性的主体，无生命和自由可言，更没有承受生命刑和自由刑的资格。世界各国普遍对法人犯罪实行双罚制，既处罚犯罪的直接责任人，又处罚犯罪法人。同自然人相比，法人虽没有生命，，但具有一定数量的财产，罚金这种财产刑对犯罪法人的适用成为处罚其犯罪的最佳方法，也是我国处罚犯罪法人的唯一的刑罚方法。
（五）罚金具有可附加性，我国刑法明文规定“罚金属附加刑”，具有附加性，均可与自由刑，生命刑并科适用。正因为罚金刑的附加性，才为大范围的适用罚金刑提供了可能。
二、罚金刑与行政罚款及赔偿损失间的区别
首先，罚金刑与行政罚款有着本质的区别，罚金是人民法院对犯罪分子适用的一种刑罚方法，是由法院判处犯罪分子向国家缴纳一定数额的金钱的刑罚方式；罚款是由有关行政机关对于不构成犯罪的一般违法者所适用的一种行政处分，如公安机关对违反《治安管理处罚法》的罚款，海关、税务、工商行政管理部门对违反海关法规、税收法规和工商行政管理法规的罚款等等。可见罚金与行政罚款两者的主要不同在于：性质不同、适用机关不同和适用的对象不同。
其次，罚金与赔偿经济损失也是不同的。在民事、经济法律关系上的赔偿经济损失，是指由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处分外，并应根据情况判处赔偿经济损失。如因伤害而由犯罪分子付给被害人的医疗费或一定的生活费、误工费等等。但这是属于刑事案件中的附带民事赔偿的问题，这附带的民事赔偿其性质也不是刑罚，而是一种非刑罚处理方法。刑法第三十七条规定的赔偿损失是人民法院对犯罪情节轻微、不需要判处刑罚的人，在可以免予刑事处罚的情况下，根据案件的不同情况所作出的非刑罚处理方法中的一种。责令免予刑事处分的被告人对遭受经济损失的被害人给予的赔偿。其性质也是一种刑事附带民事的强制方法，而不是刑罚方法。上述非刑罚方法赔偿的金钱都直接交给被害人，而不像刑罚方法中的一律上缴国库。
三、罚金刑的历史发展及新刑法中罚金刑的适用
罚金刑在我国渊源于唐虞的“金作赎刑”，从《尚书、舜典》中“象以典刑，流宥五刑，扑作教刑，金作赎刑……”到《管子》的“过罚以金”，都是对一些轻微犯罪以及某种身份的犯罪适用，并具有浓郁的赎刑色彩，经历了赎罚合一 及相互交织的时期。
随着货币的产生，商品交换的日益发展，当代资本主义经济的发展，各国刑法从重视犯罪个体的惩罚向刑法调整效应转化，各国在立法及司法实践中将罚金刑提升到了一个新的高度，如：1971~1975年的日本，法院适用罚金刑占刑事判决总数的96%以上。
我国由于从半殖民地、半封建社会脱胎而来，破碎的经济形式，守旧的经济观念及法律制度和司法实践中都未给予足够的重视，甚至有些旧的法学思想将西方国家中的罚金刑适用率高与资本主义制度联系起来。以至1979年刑法典中罚金刑条款只有20条，占分则条款的19.1%，而司法实践中由于“以钱买刑”的传统观念的影响，罚金的适用更是甚微。
随着新中国改革开放的逐步深入及经济建设的快速发展，刑罚观也随之发生变化，由产品经济的刑罚观向商品经济的刑罚观转变，由执行政治职能向执行经济职能的刑罚观转变，由个人刑罚观向法人刑罚观转变。1997年修订后的刑法，广泛地制定罚金刑，刑法分则351条中涉及罚金刑适用的条款达182条375处之多（八个修正案又有增加），占分则条文的51.8%，充分体现了罚金刑的广泛性。这是我国刑事立法进一步健全的标志，也是我国民主法制建设的又一里程碑。其表现在：“1997刑法”不但在分则中，而且在总则中规定了强制缴纳罚金的规定。“1997刑法”第五十三条规定“罚金在判决指定的期限内一次或分期缴纳，期满不缴纳的，强制缴纳。对于不能全部缴纳罚金的，人民法院在任何时候发现被执行人有可以执行的财产，应当随时追缴，如果遭遇不能抗拒的灾祸缴纳确实有困难的，可以酌情减少或免除。”也由此可见，对罚金的执行，我国的司法制度分为四种情况：一是限期一次缴纳；二是限时间分期缴纳；三是强制缴纳；四是酌情减少或免除缴纳。充分体现了罚金刑的刑罚强制性。更进一步说明了罚金的执行不受时效的限制，即必须缴纳的刑罚处罚性；另外，在罚金刑适用方式上，修订后的刑法在法律条款中除少数系单独选择适用外，并科罚金刑克服了刑法中“可以”性弹性条款，对犯罪分子适用自由刑的同时，必须同时适用罚金刑，司法人员没有自由裁量的余地。
所以，我国“1997刑法”中扩大罚金刑的适用不但是现代刑罚轻缓化的体现，也是随着经济的不断发展，逐渐适应犯罪形式由单一的自然人一般违法行为向自然人贪利型犯罪及单位经济犯罪等新的犯罪形式转化的强烈要求。更是刑罚结构体制改革的体现。19世纪开始，曾一度占据刑罚宝座的身体刑和死刑逐渐被自由刑所代替。而今天，伴随着罚金刑适用率的大幅度提高，以自由刑为主的刑罚体系又向着自由刑和财产刑并重的刑罚体系转变。我国刑法正适应世界发展的总趋势，大胆地调整刑罚结构，扩大了罚金刑的使用。
四、我国罚金刑适用过程中存在的问题
罚金这种刑罚方法在具体适用时，刑法有的条款规定可以单独适用，如故意毁坏公私财物罪等，单处罚金一般只适用于轻微的犯罪。有的条文规定只能并科处罚，如伪造有价证券罪、赌博罪等等。并处罚金一般适用于较重的犯罪。还有的条文规定既可以单处罚金也可以并处，如盗伐、滥伐林木罪，窝赃、销赃罪等。现行法律规定可以适用罚金刑主要是对那些贪财图利或者与财产有关的犯罪。同时也适用于少数妨害社会管理秩序的犯罪。如扰乱法庭秩序罪、拒不执行法庭判决裁定罪等。对于追求不法经济利益的犯罪分子判处罚金，予以一定的金钱的剥夺，既体现了罪责刑相适应，不让犯罪分子在经济上占到便宜，又对这类犯罪从经济上给予必要的惩罚，剥夺其一定数量的金钱，可以摧垮他们赖以进行犯罪活动的物质能力，有利于预防犯罪。但是“1997刑法”修订后大幅度扩大了罚金刑的适用范围，在司法实践中罚金刑的运用也出现了一些新情况、新问题。以下就实践中出现的一些情况和问题作一些粗浅的分析：（一）罚金刑的数额问题。
罚金刑的数额直接标示着罚金刑的轻重，体现国家对犯罪行为人惩罚的强度，有关罚金的数额“1979刑法”在总则和分则中对其均未作规定，采取无限额罚金制。之后的单行刑事法律中出现了限额罚金制，明确规定了罚金的最高数额，如《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第三条规定：“引诱、容留、介绍他人卖淫的，处五年以下有期徒刑或拘役，并处5000元以下罚金，情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处1000元以下罚金……”修订后的刑法，总则中仍没有对数额作出规定，分则中对多数可适用罚金刑的罪名也未作规定，但是对有的犯罪采用了限额罚金制（如刑法第二百零五条规定的虚开增值税专用发票罪）和倍比罚金罪（如刑法第二百二十五条规定的非法经营罪），虽然“1997刑法”已作出上述一些规定，但司法实践中确定罚金的数额却“问题百出”，表现为：
1、确定罚金的数额的依据不明确，法官的主观随意性过大。主要体现在现行《刑法》第五十二条之规定：“判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金数额”。根据该条款，我们认为确定罚金数额的唯一依据即犯罪情节。而司法实践中恰恰相反，我们常常在审查报告和裁判文书中的说理和量刑建议部分看到这样的表述：“鉴于被告人某某的经济状况，判处罚金xx元”此类情况极其充分地表现出法官在确定罚金数额时的主观随意性，并由此导致的裁量结果的极度不平衡。
2、以罚代刑、以刑代罚的情况层出不穷，我国刑法历来反对以刑代罚或以罚代刑，但审判实践中此类情况时有发生。有资料显示，我国基层法院审判的判处罚金案件中，刑期低于法定刑期起点的高达60%以上。如黑龙江省xx市三名被告人于某、张某、王某，均无业。2005年1月三被告人以事先谋划好的骗局骗取被害人徐某现金45000元。破案后，该款全部返还失主，2005年4月，法院的判决结果是三被告人行为构成诈骗罪，均判处有期徒刑三年，缓刑四年，罚金三万元。当年，依据1996年12月16日《最高人民法院关于审理诈骗案件具体应用法律若干问题的解释》及黑龙江省对诈骗案件数额的规定：“个人诈骗公私财物4万元以上的，属于“数额巨大”。而刑法二百六十六条则明确规定“诈骗公私财物，数额巨大或者有其他严重情节的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金”。本案三被告人诈骗数额45000元，属于数额巨大范围。法院判处被告人缓刑，主刑偏轻，而罚金三万元，附加刑又相对偏重。而在另外一些案件中，特别是当案犯家境贫寒，无固定收入来源时，审判人员往往会加重案犯的刑期而选择减判甚至不判罚金。
形成上述情况的原因有许多方面，主要有（1）对罚金刑的地位认识不足，认为罚金刑是附加刑，只要主刑得当，罚金的多少关系不大。（2）近年来的罚金刑执行难问题给工作人员带来一定程度的心理压力，再加上各级法院都在强调加大案件执行力度，注重案件执结率，使得各法院在裁量罚金时不得不考虑罚金刑的可执行问题。（3）人类的怜悯本性及中国自古以来的“仁”性教育使审判人员对家境贫寒的案犯萌生恻隐之心。无论如何，法官在办案时应尊重刑法的有关规定，根据犯罪情节决定罚金数额，确定时应与该行为所处主刑协调一致，一般将罚金的数额与主刑之间确定一定的正比例关系，主刑越重，罚金数额越高，反之亦然。当然，地区之间的差异也会导致比例函数值的不同，就需要各地法院不断地摸索总结，找出适合自己的比例关系。
（二）关于未成年刑事被告人如何适用罚金问题
对于未成年刑事被告人能否适用罚金，我国现行法律并无明确规定。《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第十五条规定，对未成年犯罪实施刑法规定的并处，没收财产或者罚金的犯罪，应当依法判处相应的财产刑；对未成年罪犯实施刑法规定的可以并处没收财产或者罚金的犯罪，一般不判处财产刑。对未成年罪犯判处罚金刑时，应当依法从轻或者减轻判处。但司法实践中做法各异。理论界的观点也各不相同。一种观点认为，对未成年刑事被告人不适用罚金刑。理由是未成年刑事被告人无个人财产可供缴纳，在家庭中也无独立的较大份额的财产，对判处罚金势必由他人代缴，有悖于罪责刑相适应原则。另外，可能在未成年人心灵中产生“以钱赎刑”的错误印象，影响其形成正常的刑罚观念。第二种观点认为：对未成年刑事被告人是否适用罚金刑不可一概而论，应当区别对待，具体问题具体分析。被告人有自己的合法收入或已经接受了赠予、继承了遗产等个人财产可供缴纳罚金的，应判处罚金。否则，不能判处罚金。这两种观点侧重保护未成年人，有一定的积极性，但都有其弱点，即以未成年人是否有可供缴纳的财产作为是否判处罚金的依据，与刑法第五十二条规定相悖。笔者认为：我国刑法对未成年人是否适用罚金，如何适用罚金并未作限制性规定，因而对他们除适用刑法第十七条规定的可以从轻或减轻处罚外，不应有其他的关照。只有这样，刑罚才能公平、合理的实施。
（三）关于罚金刑的执行问题
罚金刑的执行问题是目前法院面临的一个共同的难题，据资料表明，罚金案件的执结率不足5%，中止执行率达到85%以上，其原因有三：1、犯罪分子在服刑期间，因行动受限客观上难于配合执行；2、被执行人与其亲属的财产之间界限模糊，难与分清，使追缴陷入僵局；3、罚金刑执行程序不明确、不顺畅、不规范致使案件久置无人问津。
要解决或缓解罚金刑执行难问题，应首先明确以下几个问题：
1、执行主体问题。目前，罚金刑的执行原则上归执行庭主管，而大量的民事、经济等案件已经使执行庭不堪重负，要想从根本上解决问题，需另辟溪径，建立主管罚金刑执行的新队伍。
2、关于罚金刑的减免问题，我国刑法第五十三条，刑事诉讼法第二百一十九条均规定了罚金刑的减免制度，但这一制度在司法实践中一直没有得到实施。要真正解决罚金刑执行难的问题，必须将刑法中规定的罚金刑减免制度落到实处。但应注意以下几点：首先，罚金刑减免要求应由被罚人向负责执行部门提出申请，并由负责执行的机关进行审查。根据我国刑法第五十三条和刑事诉讼法的有关规定，可以减免罚金刑的条件是“由于遭遇了不可抗拒的灾祸，缴纳罚金确有困难。”对此必须把握两点：第一，必须是缴纳罚金确有困难。第二，是缴纳困难确实是因不可抗拒的灾祸造成。最后，就是减免的时间一般应在案犯主刑执行完毕后提出请求。
3、罚金刑与附带民事赔偿责任及行为人其他债务的执行问题，罚金刑是对刑事被告的刑事处罚，因而必须优先得到执行，执行中有对抗案犯其他债务的优先效力。但因案犯的犯罪行为造成的民事赔偿责任，从保护受害者的原则出发，应先满足受害人的受偿权后，再执行罚金刑。
总体上说，，罚金刑之所以存在各种各样的问题，是与我国司法制度上的某些缺陷密不可分的。如审判人员的执法不严，从审判实践来看，确有一些依法应判处罚金刑的案件由于是异地作案，流窜作案，判处罚金后执行困难而没有判处罚金刑。其次，立法中也存在一定的问题，“1997刑法”中对罚金刑的修订虽扩大了罚金刑的适用范围，但有些条款过于机械地规定罚金的数额，没有考虑到我国的幅员辽阔，南北经济的不平横，以及人民生活水平的差异，也会导致罚金刑的难于执行，有些条款的规定也使法官在办案中盲目地判处罚金刑，严重影响了法院判决裁定的严肃性，也影响了罚金刑效能的发挥。
总之，扩大罚金刑的适用是世界发展的必然趋势，在依法治国的形式下不断完善的司法实践也使罚金刑的适用日趋成熟。我们应在工作过程中寻找捷径来解决罚金刑适用过程中存在的各种问题，将罚金刑的执行落到实处，保障我国司法制度的公平与公正。

作者：伊春市汤旺河区人民法院 姜永辉