邮电部


邮电部公文处理实施细则（试行）
1994年10月7日，邮电部

第一章 总 则
第一条 为使邮电部的公文处理工作规范化、制度化、科学化，提高公文处理工作的效率和公文质量，根据国务院办公厅1993年11月21日发布的《国家行政机关公文处理办法》，结合邮电部实际情况，制定本实施细则。
第二条 邮电部的公文（包括电报，下同），是邮电部在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书；是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布部门规章，施行行政措施，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。
第三条 部办公厅是公文处理的管理机构，主管部机关并负责指导各省、自治区、直辖市邮电管理局及部直属单位的公文处理工作。
第四条 部办公厅设立文秘部门，各司局应当配备专职文秘人员负责公文处理工作。文秘人员应当忠于职守，廉洁正派，具备公文处理等有关专业知识。
第五条 部机关要发扬深入实际、联系群众、调查研究、实事求是和认真负责的工作作风，克服官僚主义、形式主义和文牍主义，逐步改善办公手段，努力提高公文处理工作的效率和质量。行文要少而精，注重效用。
第六条 公文处理必须做到及时、准确、安全。公文由文秘部门或文秘人员统一收发、分办、传递、用印、立卷、归档和销毁。
第七条 邮电部的公文处理工作，应贯彻“党政分开”的原则。
第八条 在公文处理工作中，必须严格执行国家保密法律、法规和有关保密规定，确保国家秘密安全。

第二章 公文种类
第九条 邮电部公文种类主要包括：
（一）命令（令）
适用于依照有关法律规定发布全国通信行政规章；宣布施行重大强制性行政措施；奖惩有关人员；撤销下级机关不适当的决定。
（二）决定
适用于对重要事项或者重大行动做出安排。
（三）指示
适用于对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则。
（四）公告、通告
“公告”适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
“通告”适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。
（五）通知
适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文；发布业务规章；传达要求下级机关办理和有关单位需要周知或者共同执行的事项；任免和聘用干部。
（六）通报
适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。
（七）报告
适用于向上级机关汇报工作，反映情况，提出意见或者建议，答复上级机关的询问。
（八）请示
适用于向上级机关请求指示、批准。
（九）批复
适用于答复下级机关请示事项。
（十）函
适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题；向有关主管部门请求批准等。
（十一）会议纪要
适用于记载和传达会议情况和议定事项。

第三章 公文格式
第十条 公文一般由发文机关、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、印章、成文时间、附注、主题词、抄送机关、印发机关和时间等部分组成。
（一）发文机关应当标明全称或者规范化简称；联合行文，主办机关应当排列在前。
发文机关名称用大字套红居中标印在公文首页上端，上报的公文，标印在公文首页中上位置。除“部发文”、“厅发文”和“部联合发文”在发文机关后面加“文件”二字外，其他发文机关后面一律不加“文件”二字。
（二）秘密公文应当分别标明“绝密”、“机密”、“秘密”和保密期限，“绝密”、“机密”公文应当标明份数序号和去向。
秘密等级和保密期限按国家保密工作部门规定位置标印，序号标印在公文首页右上角。
（三）紧急公文应当分别标明“特急”、“急件”，标印在公文首页左上角的秘密等级下方位置。
紧急电报应当分别标明“特急”、“加急”、“平急”。
（四）发文字号，包括机关代字、年份、序号。邮电部文件按“邮部”、“部函”、“厅发”编代字，邮电部司局发文由各司局负责编代字。联合行文，只标明主办机关发文字号。
发文字号一般标印在发文机关名称以下、横线之上的居中位置。函件的发文字号标印在横线的右下方、标题之上。其中年份用公元全称，并用方括号括入，年份及序号均使用阿拉伯数码。
（五）上报的公文，应当在首页注明签发人姓名。联合上报或经会签上报的公文，应同时注明相关部门签发人姓名。
签发人姓名与发文字号平行标印在横线之上，发文字号居左，签发人姓名居右，两者之间应有适当间距。联合上报的公文，签发人姓名的排列与发文机关排列相一致。
（六）公文标题，应当先写介词“关于”，再准确简要地概括公文的主要内容，最后准确标明公文种类。标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。
批转、转发公文，标题应避免使用重复用语和相同的公文种类。标题字数一般以不超过40字为宜。
标题标印在横线以下，主送机关之上，居中排列；人名、地名、词组不能分隔成二行；三行标题一般按长、短、短的顺序排列。
（七）公文应标明主送机关全称或规范化简称。两个以上的主送机关，一般按系统先外后内、先大后小的顺序排列。省一级行政区的排列，一律标注“各省、自治区、直辖市”。有些不便在主送栏内标明主送机关的公文，应将主送机关标注在公文末页。
主送机关的标印位置在正文之上，靠左侧顶格排列。
（八）正文是公文的主题部分，用来表达公文的内容。
正文应标印在主送机关之下的位置，每一段落的首行开始一律空二个汉字，回行时顶格排列。
（九）公文如有附件，应当在正文之下、成文时间之上注明附件名称；附件为两个以上的，还应标明顺序号。
附件一般应与主件装订在一起。如不能装订在一起，应在附件首页左上角注明主件发文字号。
（十）公文除会议纪要外，应当加盖印章。联合上报的非法规性文件，由主办机关加盖印章。联合下发的公文，联合发文机关都应当加盖印章，其排列顺序与发文机关相一致。
印章要端正盖在成文日期上方，上不压正文，下压成文日期年、月、日。
（十一）成文时间，以领导人签发的日期为准；联合行文和会签文，以最后签发机关领导人的签发日期为准。电报，以发出日期为准。
成文时间在正文以下的偏右位置，应使用汉字完整标印年月日。如正文结束后，成文时间需另加一页时，应在该页的左上方标印“（此页无正文）”。
（十二）附注为选择项目，主要用于标注在公文中不便标注的事项。如：需要解释的名词术语或公文的传达使用方法等。
附注应标印在成文日期左下方、主题词之上的位置，附注内容应用括号括入。
（十三）公文应当标注主题词；上报的文件，应当按照上级机关的要求标注主题词。
主题词标印在抄送机关之上，“主题词”应顶格，每个词组之间空一个汉字位置，中间无标点符号。
（十四）公文如有抄送机关，应标注机关的全称或规范化简称。单位名称的排列顺序按系统先外后内、先大后小，最后标注部内单位名称，并在前面注明“部内：”。
抄送机关标印在主题词之下的位置，用两条等宽的平行线作为界线；界线下将“抄送”顶格排列，二字之间空一个汉字；机关名称移行时与上一行机关名称对齐排列；标印部内单位名称时，应另行。
（十五）公文的印发机关和时间位于公文末页的页码上端。邮电部文件的印发机关一律标印“邮电部办公厅”，印发时间应标印打字时间。标印时印发机关名称居左，印发时间居右，行首和行尾均应顶格排列。该项目上下用两条等宽平行线作为界限。
（十六）公文标印字体字号的选用
1．发文机关名称一般使用黑变体字或老初号宋体字；联合行文使用小初号宋体字。
2．公文大标题使用二号宋体字，小标题使用三号宋体字。
3．秘密等级、缓急时限或其它重点字句使用三号黑体字；主题词使用三号宋体字。
4．一般公文正文、发文字号、主送、抄送机关、附件名称、成文时间、附注、印发机关和时间等，上报文使用三号仿宋体字；下发文使用三号或四号仿宋体字。
（十七）公文文字从左至右横写、横排。
第十一条 公文用纸一般为16开型（长260毫米、宽184毫米），左侧装订。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。

第四章 行文规则
第十二条 向国务院的请示、报告，同国务院各部委和省、自治区、直辖市人民政府协商的重要问题，向邮电单位下达的重要事项，以邮电部名义行文。
第十三条 经国务院批准，被列为行政编制的邮电部12个职能司（厅）和邮政总局、电信总局发文，根据文件内容及发文权限规定，经部领导或办公厅主任签批，可用“部发文”（部文、部函、厅发文）形式向上条所述单位行文；也可在本单位职权范围内，以“司局发文”形式向国务院各部委的业务部门和各省、自治区、直辖市人民政府有关部门行文；还可根据部授权，向各省、自治区、直辖市邮电管理局和下一级邮电单位行文。
属于监察部、审计署通知驻部监察局、驻部审计局的文件，一般由监察局、审计局自行转发或办理，同时抄送部内有关司局；其中关系邮电全局的较大事项，经请示部领导同意后，可用“部文”下达。
除上述单位外，其他单位一律不得自行向各省、自治区、直辖市邮电管理局行文。
离退休干部局、机关事务局发文，可根据职权规定，以“司局发文”或部办事机构名义向业务对口单位和本局下属单位行文。
第十四条 部及部内各司局向下级单位的重要行文，应当同时抄送直接上级机关及有关部委的主管部门。
第十五条 部内各司局之间或相关单位之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，部有权责令纠正或撤销。
第十六条 部与国务院各部委，省、自治区、直辖市人民政府可以联合行文；部内各司局与国务院各部委的业务部门及下一级邮电单位可以联合行文；部及部内各司局与同级党组织、军队机关及其部门可以联合行文，与同级人民团体、社会团体和行使行政职能的事业单位也可以联合行文。
联合行文应当确有必要，单位不宜过多。
部内各司局不得联合行文，除特殊需要外，一般也不互相行文。各司局向部领导的请示、司局之间需商请解决有关问题，应使用“签报”或“简函”。
第十七条 部向国务院有关部委商请解决的重要问题，应以部名义行文报送国务院有关归口部委处理。需要报国务院审批的，由归口部委提出意见或联合行文上报国务院。
第十八条 “请示”一般不得越级。因特殊情况必须越级请示时，应当抄送被越过的上级机关。
第十九条 “请示”和“报告”要分开。“请示”应当一文一事；一般只写一个主送机关，如需同时送其他机关，应当用抄送形式，但不得同时抄送下级机关。除领导直接交办的事项外，“请示”不得直接送领导者个人。
第二十条 “报告”中不得夹带请示事项。
第二十一条 受双重领导的机关主送邮电部的请示，应由邮电部负责答复。邮电部向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。
第二十二条 部及部内各司局，不得对各级党组织行文。
第二十三条 经批准在《邮电部公报》上印发的公文以及远程传输的文件、传真文件、复印件，可视为正式文件依照执行。传真文件除特殊情况外，不另行文。

第五章 公文办理
第二十四条 公文办理分为收文和发文。收文办理一般包括传递、签收、登记、分发、拟办、批办、承办、催办、查办、立卷、归档、销毁等程序；发文办理一般包括拟稿、审核、签发、缮印、校对、用印、登记、封发、立卷、归档、销毁等程序。
第二十五条 部收文范围及职责的划分：
（一）中共中央、国务院、中央军委文件，邮电部党组收文，机要电报以及发给本部的“绝密”文件，由办公厅秘书处机要室统一签收、开拆、登记、分发、拟办、催办。其中内容重要的，要及时呈部长或主管副部长阅批；一般的由办公厅主任、副主任阅批。
（二）发给本部“机密”级以下的文件、电报、简报，由办公厅文书处文电室统一签收、开拆、登记、分发、催办。一般性文件由文电室及时提出拟办意见，迳送有关单位办理。内容重要的文件，应转呈办公厅主任、副主任批办；涉及重大问题，应呈部长或分管副部长阅批后交有关单位办理。
（三）发给邮电部和部长、副部长的外文函电，由外事司统一归口翻译、处理。
（四）上级机关和有关部委及直属单位寄给部长、副部长个人的文件，由文电室送秘书处，转呈部领导拆阅，或由部领导指定专人开拆。为便于催办查办，领导人收到的公文，一般应经文电室、机要室登记后，再交有关单位办理。
（五）各司局文秘人员对部领导批示交办的事宜和内容重要的文件，要先送本司局领导阅批，再交承办人员办理。
（六）进行收文登记，应将收文时间、总顺序号、来文单位、公文编号、密级、紧急程度、标题、份数、承办单位、签收人姓名等填写清楚，并在公文右下角盖收文章，以便查询。
第二十六条 对需要答复的公文，应盖催办章，并填写公文催办单，附于公文前面；部办公厅文电室、机要室和各单位的文秘人员要负责催办、查办，做到紧急公文跟踪催办、查办，重要公文重点催办、查办，一般公文定期催办、查办。对下发的重要公文，相关单位应及时了解和反馈执行情况。
催办公文的时限要求：
收到的特急件在公文首页左上端加盖“特急”章，以提醒有关人员立即阅办，对特急件应随到随办；对急件应在三天内或按来文要求的时限办复；一般公文需办复的，应在一周内最迟不超过十五天办复，需要研究而不能马上答复的，也要及时书面或口头简要回复。
部办公厅每月定期向部内各司局通报公文催办情况。
第二十七条 承办单位收到公文后，应按时限要求抓紧办理，不得延误、推诿。对确不属于本单位职权范围或者不适宜由本单位办理的，应当迅速退回交办的文秘部门并说明理由。
第二十八条 凡涉及部内其他司局或有关单位的问题，主办单位要与有关单位协商、会签。协商意见不一致，要如实反映。
会签公文，先经主办单位处（室）及司局领导核签，再交相关单位会签。会签单位司局领导应签署明确意见。
会签单位如须修改原件内容，应及时向主办单位提出，协商解决，或另纸表明意见，不要直接在原件上圈、改、涂、划。
会签公文如系急件或重要密件，主办单位人员应直接送请有关单位签办。
第二十九条 属于本部职权范围的事项，由本部自行发文。须经国务院审批的事项，经国务院同意后，也可以由本部发文，文中注明经国务院同意。重大问题必须报请国务院批转的，由主办单位代拟批转稿，经部长审核签署后以部名义上报。
第三十条 草拟公文应当做到：
（一）符合国家的法律、法规和方针、政策及有关规定。如提出新的政策规定，要切实可行，并加以说明。
（二）情况确实，观点明确，逻辑严谨，条理清楚，语句通顺，文字精炼，书写工整，标点准确，篇幅力求简短。
（三）人名、地名、数字、引文准确。引用公文应当先引标题，后引发文字号。日期应当写具体的年、月、日。
（四）结构层次序数，第一层为“一、”，第二层为“（一）”，第三层为“1、”，第四层为“（1）”。
（五）必须使用国家法定计量单位。
（六）用词用字准确、规范。文内使用简称，一般应当先用全称，并注明简称。
（七）公文中的数字，除成文时间、部分结构层次序数和词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数码。在一件公文中，同一类数字的使用前后应一致。
（八）草拟文稿首页，要按“发文稿纸”格式准确填写。草拟电报稿，要用规范的“发电稿纸”，除确有必要外一般不写抄送单位，文字力求简短。
第三十一条 司局发文的文稿须经主管处长核签，各司局综合处或办公室审核；以邮电部名义发文的文稿，由主办单位领导核签后送办公厅秘书处审核。审核的重点是：
（一）是否需要行文。
（二）是否符合国家法律、法规和方针、政策及有关规定。
（三）提出的要求和措施是否明确、具体，切实可行。
（四）是否与有关单位协商、会签，意见是否一致。
（五）文字表述、文种使用、公文格式、秘密等级、紧急程度等是否符合本实施细则的有关规定。
（六）主送、抄送机关是否适当，单位名称、人名、地名、数字、引文是否准确，附件是否遗漏。
第三十二条 上报邮电部的公文，如不符合本实施细则第十八条、第十九条、第二十八条和第三十条第一项的规定，文秘部门可退回呈报单位。
部内各司局草拟的公文稿若不符合本实施细则规定，且问题突出或需作较大修改的，办公厅文秘部门应退请拟稿单位修改。
第三十三条 部公文制发的形式主要有五种：《邮电部文件》、《中华人民共和国邮电部函》、《邮电部办公厅文件》、《邮电部司局发文》、《中华人民共和国邮电部任免通知》等。
第三十四条 五种公文适用范围的划分及签发权限
（一）《邮电部文件》
下列《邮电部文件》，经部领导研究后，由分管副部长签署意见，送部长签发：
1．关于贯彻党中央、国务院重大决定的部署和措施，向党中央、国务院的请示、报告；
2．需同省、自治区、直辖市政府和国务院各部委协商的重大事项及同上述单位的联合发文；
3．关于全国通信行业发展战略和方针政策，邮电通信发展长远规划与年度计划的上报和下达；
4．关于通信管理体制改革总体规划及相关配套改革措施的上报和下达；
5．关于全国邮电工作的部署和检查，对邮电经营决策的重大调整与改革；
6．关于报请审批的邮电法规草案，通信行业行政规章，通信发展技术政策，国家公用通信网技术体制，重大科研项目的推广应用及开办新业务的上报和下达；
7．关于邮电资费的调整和改革；
8．关于邮电财务制度、工资、劳保福利的全面调整和重大改革；
9．关于邮电重大投资项目、重大对外合资合作项目及重大科研项目的上报和下达；
10．代表国家参加国际通信组织，签订政府间的邮电协定，处理政府间有关通信事宜及重要外事活动的上报和下达；
11．关于司局级单位的机构设置和撤并。
下列《邮电部文件》，由分管副部长签发；其中涉及其他副部长分管的工作，须经相关副部长审核；涉及重大问题，送部长核批：
1．向国务院办公厅、国家计委、国家经贸委、国家科委、国家教委等有关部委和省、自治区、直辖市政府发出的一般性业务工作范围的公文；
2．关于各项计划任务在执行过程中形成的重要公文；
3．关于邮电通信、生产、经营、外事、基建、科研、教育等方面的重要公文；
4．关于综合性规章制度的发布，以及以部名义进行的科技成果鉴定及设备技术标准等方面的公文；
5．各司局根据部领导交办而须以部名义发出的公文。
下列《邮电部文件》，由办公厅主任签发：
1．转发国务院文件；
2．会议通过并授权代签的公文；
3．按照部“三定”方案规定，属于各司局职责范围内决定的问题，但须以部名义发出的公文；
4．经部领导批准由主管司局拟办的公文。
（二）《中华人民共和国邮电部函》（以下简称部函）
“部函”，主要用于对邮电部门以外的单位行文，即虽属各司局职责范围内能决定的业务问题，但必须以部的名义发出的公文。
“部函”由办公厅主任签发，其中内容重要的经主管副部长核批。
（三）《邮电部办公厅文件》
《邮电部办公厅文件》系《邮电部文件》的辅助形式，按部文对待。由办公厅主任签发，盖办公厅印。
1．转发国务院各部委的重要文件；
2．部领导交办的重要事项；
3．属于主办司局职责范围的业务问题，因涉及其他单位，不宜以司局文发出的综合性文件；
4．批转或印发综合性材料；
5．印发全国邮电管理局长会议通知等。
（四）《邮电部司局发文》
《邮电部司局发文》由司局领导签发，内容为：
1．转发国务院有关部委的一般业务性公文；
2．与各部委或省、自治区、直辖市政府所属有关部门联系日常工作的公文；
3．属于具体执行部定计划或任务而发出的一般公文；
4．各司局召开的专业会议通知等方面的公文；
5．属于邮电内部专业性的处理程序、操作规程、维护制度、工程质量监督等方面的公文；
6．以司局名义进行的通信业务资格审查、通信设备质量认证和监督检查、科技成果鉴定与转化、审计、监察等方面的公文；
7．属于各司局职责范围内的业务方面的公文。
（五）《中华人民共和国邮电部任免通知》
部管司局级以上行政干部的任免、离休、退休，经部长签发后，发《中华人民共和国邮电部任免通知》。
第三十五条 审批公文，主批人应当签署明确意见，并署姓名和审批时间。其他审批人圈阅，则视为同意。
第三十六条 文稿一经签发，即为定稿，未经签发人准许，不得擅自修改原意。
第三十七条 草拟、修改和签批公文应在文稿装订线内书写，并要求一律使用钢笔或毛笔。公文稿要卷面整洁，字迹清晰。修改较乱的要清稿。
第三十八条 部文印室缮印公文，应按轻重缓急安排，保证质量和时限要求，做到格式规范、墨色均匀、文字清晰、装订整齐、份数准确。校对应认真细致，准确无误，如发现原稿不妥之处，应及时与拟稿人商洽。校对应使用专业校对符号。缮印公文应在文稿首页注明打字、校对者姓名。
第三十九条 国务院、国务院办公厅及国家各部委印发的秘密公文，除绝密级和注明不准翻印的以外，经部领导或办公厅主任批准可以翻印。翻印时，应当注明翻印的机关、时间、份数和印发范围。密码电报不得翻印、复制，不得密电明复、明电密电混用。
第四十条 公文的登记、封发应及时准确。做到当日文件当日封发，不得积压延误。
（一）部发文由部文电室登记、封发，各司局发文由各司局文秘人员登记、装封后交文电室发出。
（二）公文在封发前须将公文编号、标题、分发去向登记清楚。
（三）凡属“秘密”以上的机要件，文秘人员应交文电室机要通信员签收，严防丢失、损毁和失泄密。
（四）对上报党中央、国务院、党和国家领导人及相关部委的特急件，文电室收到后，应立即派专人投送。
特急件的确认，应以司局长以上领导签字为准。
第四十一条 传递秘密公文必须采取保密措施，确保安全。利用计算机、传真机等传输秘密公文，必须采用加密装置。绝密级公文不得利用计算机、传真机传输。

第六章 公文管理
第四十二条 公文运转、交接的各个环节，必须建立登记、签收、注销等制度，并定期清理。
第四十三条 各级领导参加会议带回的文件，应开列清单，及时交文秘部门登记处理。
第四十四条 送领导传阅的公文，应及时送阅。领导人阅批的公文退回后，文秘人员应即行清点并查阅有无领导批示，以防遗失和误事。
第四十五条 各种公文、资料要妥善保管，如发生丢失，应认真查找。对丢失文件者要追究责任，严肃处理。工作人员调离机关时，必须清退其保留的全部公文。
第四十六条 秘密公文的收发、登记、保管应指定专人负责，并建立严格的管理制度。

第七章 公文立卷、归档和销毁
第四十七条 公文办理完毕后，承办人员应当根据《中华人民共和国档案法》和有关规定，及时将公文定稿、正本和有关材料整理好，送交文秘人员立卷。电报随同文件一起立卷。
第四十八条 公文归档，应当根据其相互联系、特征和保存价值分类整理立卷，要保证档案的齐全、完整，能正确反映本机关的主要工作情况，以便于保管和利用。
第四十九条 本部与外单位联合办理的公文，原件由主办单位立卷，其他单位保存复制件。部内司局间联合办理的公文，收文原件、发文定稿、正本及有关材料由主办单位立卷归案，其他单位保存正本。
第五十条 远程传输的公文应同寄发的正式公文一并立卷、归档；传真文件如需归档，应另行复印，以便保存。
第五十一条 公文复制件作为正式文件使用时，应当加盖复制单位证明章，视同正式文件妥善保管。
第五十二条 案卷应当确定保管期限，按照规定于次年6月份前向档案部门移交。个人不得保存应当归档的公文。
第五十三条 没有归档和存查价值的公文，经过鉴别和主管领导人批准，可以定期销毁。销毁秘密公文，应当进行登记，由二人监销，保证不丢失、不漏销。销毁绝密级公文，应有机要人员监销。

第八章 印章使用与管理
第五十四条 印章使用手续
（一）公文用印，凭签发人签名为据。
（二）用邮电部印章，经部领导或办公厅主任批准。
（三）用部领导人名章，由本人批准；部和机关上报财会例行报表和申请经费须用邮电部印章和部领导人名章，由主管该项工作的司局领导批准。
（四）用厅、司、局印章，由厅、司、局领导批准；用处（室）印章，由处（室）领导批准。
第五十五条 用邮电部印章和厅、司、局印章均应填写用印单，并按审批权限办理手续。
第五十六条 各类印章应指定专人保管、使用。
使用印模缮印公文，印章管理人员应到现场监印，带有印章的废弃页，由管理人员监督销毁。

第九章 附 则
第五十七条 行政规章方面的公文，部将另行制订处理办法。外事方面的公文，按外交部制定的办法执行。
第五十八条 本实施细则由邮电部办公厅负责解释。
第五十九条 本实施细则自1994年11月1日起试行，其他有关邮电部公文处理的规定，凡与本实施细则不一致的，以本实施细则为准。


土地资源可持续利用中的利益均衡：土地发展权配置

李长健 伍文辉


作者简介：李长健（1965-），男，湖南湘西人，华中农业大学文法学院副教授，武汉大学法学博士生，研究方向：法理学、经济法、国际经济法和“三农”问题。

摘 要：土地是社会的、政治的、经济的权利源泉，它反映了一定的社会经济结构，土地的制度演变是一个有关利益主体的社会搏弈过程。实行土地资源整理有利于提高土地利用效率，是解决社会发展中土地供求矛盾的有效途径，选择利益均衡的土地整理策略能优化土地资源的社会经济效用，其中土地发展权的创设与合理配置是实现土地资源可持续利用的关键。
关键词：供求持续均衡；土地整理；利益均衡；土地发展权；策略选择

土地利用，一个永恒不断的话题。随着社会的发展，人类对土地利用要求在不断地增强。土地利用主要包括：土地利用的物质空间形态和效果，以及达成上述形态和效果的机制与手段。在现实中，土地利用矛盾正愈发剧烈的显现出来。土地整理[1] 正是为了提高土地利用效率，实现土地资源的可持续性利用而实施的各项土地建设工程及其对土地产权的调整活动。[2] 可见，土地整理会对利益关系产生变化和利益冲突，需要对各土地利益主体和利益关系进行重新的配置，打破原有的均衡，实现新的动态均衡，促进土地资源的可持续利用。经济学在研究稀缺资源的配置问题时，寻求资源的效益最大化，土地资源整理中我们也应注重资源的优化和利益关系重新配置，实现土地资源的效益最大化，因此，运用经济学的理论和方法分析土地资源整理的利益均衡是必要和有效的。笔者正是以土地资源整理活动为内容，以法经济学的建构思路寻求土地资源整理的最优策略，达到土地资源社会与经济效用的优化，从而实现土地资源的可持续利用。
一、供求持续均衡：土地资源可持续利用的现实要求
英国著名古典经济学家威廉·配第曾说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母”，[3] 马克思认为土地是社会财富的原始形成要素之一，可见土地资源的可持续利用是社会发展的基础。随着社会的发展，社会财富的增加需要对资源进行不断索取，这对土地资源的利用提出了更高的要求，而土地等元资源的天然稀缺性，决定其发展瓶颈存在的必然性。
可持续发展既包括人与自然的可持续，也包括人与社会的可持续，在资源的可持续利用方面，既包括代内公平，也包括代际公平。在生态方面，既包括人类之间，也包括人与其他生命物种之间的共生，因此可以说，可持续发展是一种新型的、公平的、科学的发展。
可持续发展是1987年由世界环境与发展委员会（WCED）在著名的布朗特兰报告——《我们共同的未来》（Our Common Future）中首次提出的，它包括两个重要的概念：“‘需要’的概念，尤其是世界上贫困人民的基本需要，应将此放在特别优先的地位来考虑。‘限制’的概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来需要的能力施加的限制。”[4] 表现在土地利用方面，既包括代内的利用均衡，又包括代际之间的利用均衡，还包括农用地与非农用地的利用均衡，总之需要达到一种供给与需求的持续均衡。具体表现在：土地利用在保持当代人的福利增加的同时，必须不会减少后代的福利；不超越环境系统更新能力的发展，保护和加强土地系统的生产和更新能力；在土地利用中转向生态技术；土地与人类利用协调性发展等。与此同时，土地资源可持续利用也应注重向生命物种之间的共生转变，以保护生态整体环境的健康与安全。
据统计，20世纪末我国人均耕地只有0.106公顷（1.59亩）（1996年），仅为世界平均水平的43%。实际上是我国以约占世界9%的耕地养活了占世界21%的人口，更为严重的是人口每年以1%的速度增长，耕地则每年以2%的速度在减少。[5] 随着我国人口不断增长，工业化和城市化进程的加快，社会发展与土地资源的矛盾将逐渐显现。预计到2030年，全国有16亿人口，耕地可能不足1.26亿公顷（19亿亩），人均不足0.08公顷（1.2亩）。[6] 因此，实现土地资源的供求持续均衡，是实现土地资源可持续利用的现实要求，土地整理作为一种土地利用活动，在我国现阶段土地利用中将扮演重要的角色。
均衡概念是经济学中最难以掌握的概念之一，最初引自于物理学，其本意是相反力量的均衡，均衡指因为每一方都同时达到最大目标而趋于持久存在的相互作用形式。均衡有广义和狭义之分，狭义均衡即法国经济学家瓦尔拉斯的一般均衡，把个别经济行为主体的最大化与市场普遍的供求均衡结合起来。瓦尔拉斯认为，任何一种商品的价格都不能单独由其市场的供求关系所决定，它必然受到其他市场供求关系的影响，只有将所有市场联系在一起来共同考虑它们的价格决定因素，才能建立较完整的价格理论。均衡按时间因素变化可分为暂时均衡、短期均衡和长期均衡，土地作为人类财富的基本来源之一，具有特殊性，为了实现可持续发展，必须达到土地资源的长期动态均衡，即追求社会的整体均衡。[7] 而单个决策者的个人理性，决定了要实现社会均衡首先使社会成员具有同一的社会目标，不在同一社会追求目标下的社会成员无法达到均衡的，因此为了达到土地资源的供求均衡，必须以实现土地可持续利用为社会统一目标。
一、 理性假设：土地资源整理中的利益搏弈
理论的发展需要一定的理论假设为基础，1987年亚当·斯密的《国富论》中的经济人假设仍是现代经济学中不可动摇的“公设”。土地整理是为了提高土地的利用效率而从事的一系列活动，一方面对土地资源进行综合整治，优化土地利用结构，改善生产、生活条件，一方面对土地关系进行调整。既对原有土地效益的扩大，又形成土地利益增量。在对土地存量利益的分配和增量利益的瓜分过程中，各利益主体的经济人理性决定了以谋求个人利益最大化为目的,从而形成了一种利益搏弈。下面笔者注重对各土地利益主体权利及其关系厘清，利用搏弈论进行分析，以达到土地资源整理中的合作均衡，实现土地资源的可持续利用。
（一）土地整理中的搏弈参与人及假设前提：政府、土地所有者、企业或其他组织、土地使用者。[8] 四方都有各自的经济目标：政府要收回土地整理资金，享受土地整理所获的收益；土地所有者以所有者身份，欲在土地整理收益分配中占据主动；企业或其他组织欲在土地整理后获得收益或将土地转为非农用途，从而取得更大的收益；[9] 土地使用者在保持原有收益的基础上，也欲取得更多的利益份额。在土地资源整理中，各参与人追求自身利益最大化。
（二）策略组合。就目前来说，进行土地整理的设计范围较大，土地使用者个人无法单独承担所需资金和技术，需要由政府或是企业或其他组织来提供。在以后的发展中，农村土地集体所有者也有可能成为土地整理的资金技术提供者。因此，策略组合可主要考虑有以下四种形式。组合一：政府投入资金进行整理，政府、土地所有者与土地使用者共享收益；组合二：政府投入资金整理，企业或其他组织购买，进行相应开发；组合三：土地所有者与使用者进行土地整理，整理收益归二者共同享有；组合四：企业或其他组织进行整理，然后进行相应的开发。
（三）每种可能策略组合下参与人的收益。每种可能的策略组合，在不同的收益结构下，搏弈参与人的行为状态也不尽相同。组合一，政府主要获得间接收益，包括社会效益、生态效益、景观效益等，直接收益主要由土地所有者与土地使用者共同享用，而农村土地集体所有者通常在土地整理后享有大部分的收益。组合二，主要适用在城乡结合部，具有一定的开发价值，提高土地利用效率，政府可以很快的收回土地整理成本，并获得收益，这种策略地方政府通常出于地方暂时利益的考虑会选择。组合三，土地所有者与使用者进行土地整理，目前融资较为困难，而且缺少相应的技术等支持，缺乏现实可操作性，但按照民法中相关财产权利的规定，具有合理性。组合四，企业或其他组织直接投资进行整理，地方政府可能获得一定收益，但绝大部分利益由企业或其他组织直接享用。
二、土地发展权配置：实现土地资源可持续中利益均衡的关键
土地整理是依据土地利用总体规划而进行的一系列综合整治活动，土地整理的每一项活动都伴随着投入与产出的变化，土地及地上附着物价值的变化，土地权利主体利益分配的变化。土地整理的利益是土地整理最终创造和形成的收益，包括直接收益和间接收益。参与利益分配与调整的主体涉及众多，如原土地所有者、使用者、投资开发者、国家及行政管理者、整理成果受让者、土地整理外部效果的成本分担者及利益分享，等等。在众多利益主体中，若要保证利益分配高效而又公平，就必须有一种产权安排，确定各主体的行为边界，明确各利益的归属。正如科斯在《社会成本问题》中所述：“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。权利的一种安排会比任何其他安排产生更多的产值。但除非这是法律制度确认的权利的安排，否则通过转移和合并权利达到同样后果的市场费用如此之高，以至于最佳的权利安排以及由此带来的更高的产值也许永远也不会实现。”[10] 我们认为提高土地利用效率，减少土地整理的成本，实现土地整理中的利益均衡，必须有一种新的财产权利配置，这种产权就是土地发展权。[11]
美国著名经济分析法学家R·A·波斯纳从产权的功能与形态出发，提出了判断财产权制度是否有效率的三条标准，也被称为产权三大特性：一是普遍性（universality）；二是排他性（exclusivety）；三是可转让性（transferability）。[12 ]物权是权利主体支配物的绝对权，目前我国的《物权法》（修改稿）把土地权利亦作为用益物权来规定的。土地作为一种稀缺资源，具有广泛的用途和很旺盛的需求，通过法律实现其合理配置和有效利用的要求很高，由此形成的物权形态和行为规则也很丰富。从某种意义上说，土地权利构成了物权制度的主干。[13]土地发展权作为一种土地财产权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权利，该制度的建立始于1947年英国的《城乡规划法》，美国在分区（zoning）制度基础上，创立了可转让的发展权（Transfer of Development Right，简称：TDR），我国尚无土地发展权相应的制度规定，原国家土地管理局1992年编制的《各国土地制度研究》中对土地发展权的概念，即土地变更为不同性质使用之权，如农地变为城市建设用地，或对土地原有的使用的集约度升高。[14] 随着社会的发展，我国城市化、工业化的进程不断加快，对土地的合理有效利用日益重要，在土地资源整理中引入土地发展权分析，实现利益均衡，关键是对土地发展权的合理配置。
目前，我国对于土地发展权配置主要有两种观点，有学者认为，土地发展权应归属于土地所有者，[15] 也有学者认为，土地发展权的创设应归属国家所有。[16] 权利义务关系如何配置，权利主体利益如何分配，其中利益分配主要是经济利益的分配，才能发挥更大的效率呢？我们有必要对土地发展权的配置运用经济学的原理和方法加以分析。
首先，土地发展权权利主体归属国家（政府）。这种形式下，政府既获得了收益，又有利于国家对土地的用途进行必要的管制，土地使用者想要获得土地发展权，只有向政府购买，土地收益的增值部分由政府享有。对于农村集体土地，农村土地属农村集体所有，农民对土地有天然的依赖性，土地使用者购买了土地发展权之后，就获得了该块土地的使用权和发展权。对于可能被征用了土地的农民而言，一方面失去了土地使用权，另一方面自己原有土地上产生的收益由使用者和政府分享，而自己得到的只是相对较少的所谓补偿费，农村自然对土地发展权的实施不会有兴趣，甚至采取各种行为阻挠政府对土地的各种发展行为。这样就出现了利益分配的问题，无疑会增加政府的管理成本及交易成本。其次，土地发展权归土地所有者拥有，土地使用人要想得到土地发展权，向原土地所有者购买。这样，土地收益的涨价部分归农民所得，农民有利可得，自然会配合土地资源整理等有关活动。但这相对政府而言，一方面没有分享到土地增值部分的收益，另一方面，人们受利益驱使难免出现土地使用混乱现象，个体目标和国家目标难以一致，无疑会增加政府的管理成本，从政府角度来说，没有达到效率最优。
产权制度是一种基础性的经济制度，不仅独自对经济效率有重要影响，而且又构成了市场制度以及其他许多制度安排的基础。土地发展权是土地财产权中的重要组成部分，由于土地的双重属性，要求土地发展权的配置不仅要追求经济效益，还要追求社会效益，达到社会整体目标和个体目标的统一。因此我们认为，土地发展权应以土地所有者归属为宜，但考虑到我国目前个体农户的短视性和集体所有者的虚置等因素，政府作为管理者应运用相应的手段进行引导，如对土地整理后转作非农的，应征收税收等方式，从而避免因暂时的利益而使耕地流失。
三、 社会与经济效用优化：土地资源可持续利用的策略选择
土地具有自然和社会双重属性，既有社会效用又有经济效用，追求土地资源的社会经济效用最大化无疑是土地整理的目标和原则。效用是经济学中的概念，人作为理性的存在，理性地选择实现目标的途径，寻求理性的效用最大化，经济学亦被称为效用和自利的力学。[17] 经济学家莱昂内尔·罗宾斯认为，经济人的行为就是选择适当的手段，以保证所期望的目的得以实现。土地资源整理是我国提高土地利用效率的重要形式，也是追求土地资源可持续利用的重要内容，应选择适当的方式进行，否则会影响其效用的发挥，我们认为应在合理配置土地发展权的基础上，“明确一个目标，做到两个防范，实现三个统筹发展”，然后以此进行相应的土地资源整理实施策略选择。
首先，瓦尔拉斯的一般均衡理论告诉我们，要实现社会利益均衡必须使社会成员具有同一的社会目标，因此实现土地资源的长期动态均衡，必须使每个利益决策主体具有实现土地资源可持续利用的共同目标。经济人不可能自动的让渡自己的利益来实现这一共同目标，必然会面临利益冲突，正如马克思所说“利益就其本性来说是盲目的、无止境的、片面的”。因而，我们要建立必要的利益协调机制来保证这一共同目标的实现。利益协调机制具有两个重要的特征：一是合目的性，二是可变动性，正是这两个特征决定了利益协调的动态性。[18] 土地资源整理涉及土地利益主体的利益变动，包括政府、土地所有者、土地使用者、投资者等，也包括当前利益和长远利益，还包括人与社会、自然的利益等，都需要利益协调机制加以调节。其次必须做到两个防范，实现两个均衡。其一是农民在土地资源整理利益搏弈中弱势地位防范，实现地位均衡。其二是农民的发展权被侵犯的防范，实现权利均衡。我国广大农民虽然人数众多，但农村实行家庭承包制后，广大农民基本上成了一个个分散独立的单位，谈判地位最低是个不争的事实，这不仅是由于农民的文化素质较，还由于单个农民的财产基础薄弱，难以承受产权谈判，由于借助法律保护自身财产权利的高昂成本。因而，进行农民组织体的创新，建立以农地为基础的股份合作制，[19] 逐渐形成农民合作组织是至关重要的。建立以发展权为中心的农民土地合作组织，贯彻民有、民管、民享原则，[20]对内公平对外追求效率，以改善农民天然弱势地位是非常重要和必要的，也是可行的。农民对土地具有天然的依赖性，这从某种程度上限制了农民的生存权和发展权。农地资源整理是为了提高土地利用效率，是农民发展权的实践，因此在选择土地整理策略时，考虑农民的权利是关键。最后是实现三个统筹发展。人类社会的进步，经济的不断发展，对土地的需求也在不断增加，必须做到经济效益、社会效益、生态效益统筹协调发展，这与土地资源的可持续利用目标相统一。
在土地利用规划下，对土地资源进行整理是项长期的工作，对社会发展的影响极其深远，必须选择合适的实施策略。目前，我国通常按照“谁投资、谁受益”的原则实施，按照传统的土地整理策略组合，政府投资，三方受益，而政府出于自己利益的趋势，必然会不同程度的侵犯其他利益主体的利益，这某种程度上无法实现利益的持续均衡。我们认为应以土地所有权为基础，合理配置土地发展权，国家实行宏观调控，整合多方资源，开拓投资渠道，规范投资收益。因此，以土地发展权为基准，以土地股份合作制的形式，采取企业化与市场化的运作方式进行土地整理，农村集体借助股份合作的形式可以进行融资，也可以借助市场上的专业土地整理公司进行。同时，在土地利用中各开发项目还以市场化运作为主，改变目前土地价格人为扭曲的现象，逐步形成健全的土地市场体系，以保证社会与经济效用的优化，实现土地资源的可持续利用。
结束语：目前，我国实行的是农村土地集体所有制，农地的使用者是农户，农地整理后涉及最直接的也是农户的利益。现代化发展进程，是制度和技术创新的过程，既要满足工业化、城市化、现代化对资源的需要，又要保护自然资源和农民权益。农户的天然弱势地位，决定了其是最容易受到侵害的利益群体。土地资源整理必须要考虑农民利益，从土地权利本源上创设土地发展权是实现土地资源整理中利益均衡的关键。否则，农户采取不合作的态度，将会直接影响土地整理工作的进行，增加土地整理的成本，还可能引起社会事件的发生。随着社会的发展，政府单独投资缺口过大，投资应逐渐多元化，创新制度，给土地整理以良好的外部环境，使土地资源整理的效益逐渐优化，实现土地资源的可持续有效利用和统筹协调发展，是解决我国“三农”问题，构建社会主义和谐社会的现实要求。

本文发表于《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2006年第二期。

In land resource sustainable use benefit balanced:
Land development right disposition

Abstract: The land is social, political, the economical right fountainhead, it reflects the certain socio-economic structures, the land system evolution is a related benefit main body society wrestles plays chess the process, The implementation land resource reorganizes is advantageous to enhancing the land utilization efficiency, is solves the society to develop the land supply and demand contradictory effective way, the choice benefit balanced land arrangements strategy can optimize the land resource social economy effectiveness, The land development right establishment and the reasonable disposition is key of realizes the land resource sustainable use .
Key words: The supply and demand continues equilibrium; Land reorganizes;
Benefit equilibrium; Land right to development; Strategy choice;


注 释：
[1] 土地整理有广义和狭义之分，广义的土地整理是指农地整理和非农用地整理；狭义的土地整理仅指农地整理，包括土地复垦，目前我国一般集中在农村地区的土地整理，文中也基于此研究。具体而言，土地整理就是依土地利用总体规划对田、水、路、林、村的综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用面积，提高土地利用率，包括农地整理、村庄建设、环境保护和调整土地关系等。
[2] 陈利根．土地法学[M]，北京：中国农业出版社2002，94。
[3] 马克思恩格斯．马克思恩格斯全集第23卷，北京：人民出版社1956，57。
[4] 世界环境与发展委员会著．王之佳、柯金良等译．我们共同的未来[M]．吉林人民出版社1997，52。英文版．牛津大学出版社1987，87。
[5] 钱铭．21世纪中国土地可持续利用展望[J]．中国土地科学，2001（1），5-7。