国务院办公厅


国务院办公厅转发中国人民银行关于10家金融机构违反“约法三章”处理情况通报的通知
国务院办公厅




经国务院领导同志批准，现将《中国人民银行关于10家金融机构违反“约法三章”处理情况的通报》转发给你们，请各地区、各部门以此为鉴，认真总结经验教训，进一步做好整顿金融秩序工作。

附：中国人民银行关于10家金融机构违反“约法三章”处理情况的通报

1993年下半年以来，中国人民银行认真贯彻落实党中央、国务院对金融工作的指示精神，从严监管金融机构，整顿金融秩序，坚决落实1993年7月国务院领导同志在全国金融工作会议上提出的“约法三章”（即：金融机构要立即停止并认真清理收回违章拆借资金；不得擅自和
变相提高存贷款利率；停止向银行兴办的经济实体注入资金并实行彻底脱钩），金融秩序逐步好转，乱拆借、乱集资、乱提利率、乱批设金融机构的现象基本得到制止。经过整顿，金融系统广大职工遵纪守法观念明显增强，为维护正常的金融秩序做了大量工作，不仅巩固了金融宏观调控的
成果，也为深化金融体制改革和货币政策的顺利实施创造了良好的条件。去年，货币发行和银行各项贷款均控制在计划目标之内；金融机构各项存款大幅度增加，城乡居民储蓄存款增长达到历史最高水平；金融和外汇管理体制改革取得良好效果。这充分证明金融系统的职工队伍是好的，组
织纪律性是比较强的。但是，也有极少数金融机构我行我素，继续违反“约法三章”。1993年7月国务院领导同志在全国金融工作会议上明确提出：自此次会议后，如有违反“约法三章”者，发现一个，查处一个，主要负责人要给予纪律处分。为严肃金融纪律，教育违规者和金融系统
的广大职工，经与有关单位研究，决定对10家严重违规的金融机构的有关负责人给予严肃处理。现将有关情况通报如下：
一、中国人民银行河南省融资中心总经理郭振东同志于1993年11月任总经理后，该中心共办理了违章拆借资金8笔、金融1．03亿元。其中，郭振东签批3笔、金额7000万元。为此，给予郭振东同志行政记大过处分，免去其所担任的中国人民银行河南省融资中心总经理职
务。
二、中国工商银行广东省东莞市分行为了逃避信贷规模控制，于1993年8月16日，违章拆出资金5705万元，用于107国道东莞路段的维修扩建工程。这笔违章拆借业务是由中国工商银行东莞市分行党组书记林铭石同志审批的。为此，给予林铭石同志行政记大过处分，经商
上一级党组织，免去其所担任的中国工商银行东莞市分行党组书记职务。
三、中国工商银行广西壮族自治区分行信托投资公司分别于1994年4月19日和5月5日从中国工商银行广西壮族自治区分行拆入资金两笔，共计金额1680万元，用作向广西桂冠电力股份有限公司投资参股。这两笔违章业务均是由该公司副总经理卜世权同志办理的。事后，卜
世权同志虽与该公司总经理及其他副总经理口头打了招呼，但应负主要责任。为此，给予卜世权同志行政记大过处分，免去其所担任的中国工商银行广西壮族自治区分行信托投资公司副总经理职务。
四、中国农业银行云南省玉溪地区中心支行在有资金无规模的情况下，于1993年12月通过委托云南省信托投资公司发放贷款1600万元，其中，用于固定资产投资187．6万元。这一违规做法是由该行行长吕存昌同志主持的办公会议决定的，吕存昌同志应负主要责任。为此
，给予吕存昌同志行政记大过处分，免去其中国农业银行玉溪地区中心支行行长职务。
五、中国银行四川省涪城支行1993年7月以后，以自办劳动服务公司的名义违章拆借资金共18笔、金额1817．16万元，全部在银行帐表外反映。同时，该行在1993年3月4日至12月25日间，以填制空报单、虚列利息支出和变更帐面余额等方法，挪用银行资金26
6．77万元，给自办劳动服务公司用作拆借。1994年7月16日，该行在收到一笔500万元拆借款后，给中间人提取11万元现金作为“引资”手续费。
对上述问题，中国银行涪城支行行长白勇同志应负主要责任。为此，给予白勇同志撤销中国银行涪城支行行长的处分。
六、中国人民建设银行山西省分行行长黄政云同志，于1994年1月5日、2月23日、5月13日，在未经该行集体研究的情况下，违规批准用流动资金贷款向太钢热连轧自筹基建项目发放固定资产贷款3笔，金额1．3亿元。为此，给予黄政云同志行政记大过处分，免去其所担
任的中国人民建设银行山西省分行行长职务。
七、中国交通银行南昌分行行长徐水莲同志于1994年4月15日主持召开会议，在听取该行全资附属企业—南昌银通房地产综合开发公司负责人汇报时，认为到海南省三亚市投资房地产有利可图，当即决定贷款500万元，由南昌银通房地产综合开发公司与海南南达工贸公司共同
到三亚市搞房地产。1994年7月11日，中国人民银行南昌市分行通过稽核发现这一问题后，该行即派人去海南收款，此款于7月26日收回，没有发生资金损失。为此，给予徐水莲同志行政记大过处分，免去其所担任的中国交通银行南昌分行行长职务。
八、广东省国际信托投资公司深圳公司于1993年12月10日吸收深圳供电局存款3000万元，期限5个月，合同利率为9％，实际执行利率为18％，比同期限法定利率高出11．34个百分点。1993年12月15日和22日，该公司吸收广东省审计局驻深圳特派员办事
处工会1年期存款2笔、金额100万元，合同利率为10％，实际执行利率为18％，比同期限法定利率高出7．02个百分点。1993年12月28日，该公司拆给茂名市信托投资公司电白办事处1100万元，期限3个月，利率29．1％，比国家规定的同期限利率上限高出15
．9个百分点。
这4笔业务中有3笔、金额3100万元是由该公司总经理侯国新同志签批的。为此，给予侯国新同志行政记大过处分，免去其所担任的广东省国际信托投资公司深圳公司总经理职务。
九、海南南华金融公司自1991年7月至1994年6月，共向海口南华大厦和三亚南奥度假村两个项目投资1．133亿元，其中1994年新增投资2350万元。经查，该公司用于固定资产投资的资金来源，除公司净资产7000万元外，主要从深圳发展银行拆入资金，其中
1993年11月16日借入2570万元国库券（由公司变现为3051万元），1994年1月10日拆入1000万元。为此，给予黄肇德同志撤销海南南华金融公司董事长职务的处分；给予该公司总经理于为群同志行政记大过处分，免去其所担任的海南南华金融公司总经理职务。


十、海南汇通国际信托投资公司沈阳办事处主任王义俊同志于1994年6月30日通过广东省融资中心中山办事处，从中国人民建设银行辽宁省分行融资中心拆入资金1000万元，并要求广东省融资中心中山办事处于1994年7月1日将此款直接汇往沈阳中诚房地产开发经营有
限公司，用于沈阳东亚商业广场的建设。为此，给予王义俊同志撤销海南汇通国际信托投资公司沈阳办事处主任职务的处分，吊销海南汇通国际信托投资公司沈阳办事处的经营金融业务许可证。并由当地人民银行按规定对广东融资中心中山办事处和中国人民建设银行辽宁融资中心予以处罚
。
以上金融机构的有关负责人违反“约法三章”和金融法规的行为，对加强宏观调控，稳定金融秩序造成了不良影响。金融系统的广大职工要引以为戒，并从中吸取经验教训，自觉遵守“约法三章”和有关规定，为稳定金融秩序做出不懈的努力。为此，特提出以下要求：
一、各金融机构要将本通报传达到全体工作人员，并组织全体职工认真学习国务院领导同志提出的“约法三章”和各项金融法规，牢固树立全局观念，自觉维护金融秩序。
二、各金融机构要对照“约法三章”，对一年多来本单位的贯彻执行情况，严肃认真地进行一次总结检查，对存在的问题要自查自纠；对问题多的单位，当地人民银行要派得力的工作组下去进行整顿，限期纠正。
三、要切实加强金融监管，坚决制止各种违反金融政策法规的行为，防止各种违规违纪案件的再度发生。对有令不行、有禁不止、明知故犯者，要严肃处理，决不宽容。



1995年3月12日
浅谈立法助理制度的移植

向品

摘要：由于多种因素的作用，美国首次建立了立法助理制度。这一制度带来了立法效率、立法质量的提高，使得立法机关的权力增强。在我国当代，由于社会政治经济局势日益复杂，对立法技术提出了新的要求。于是在深圳、重庆等地相继出现了立法助理制度。由于这一制度才刚刚显出雏形，有必要对它的各个方面进行分析，从而使它趋之于完善。
关键词：立法、立法助理、人大代表

立法助理有广义和狭义之分，广义的立法助理(LegislativeStaff)是协助立法机关及人民代表履行立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员。狭义的立法助理专指议员个人立法助理，负责为议员草拟法案，撰写演讲稿，分析法案，对政策提出意见，准备工作剪报。按照此种定义，我国现存的立法助理应该做狭义上的理解，因为我国目前的立法助理都只是为中央和地方各级人大常委提供法律专项服务。因此，下文中提到的立法助理均指狭义上的立法助理，而且鉴于我国立法体制的复杂性，此文仅就人大及委员会立法进行分析，而不涉及授权立法。
一、国外立法助理制度
美国是较早建立立法助理制度的国家。早在19世纪20年代，美国国会就已着手雇佣助理人员。至1840年，国会在繁忙之际，得雇佣计时或临时性的助理。1856年，众议院拨款委员会和参议院财政委员会首次雇佣了永久性助理，其他委员会也相继效仿。到1891年，众议院委员会立法助理已达62人，参议院也达41人之多。1924年，国会通过了第一个立法支付法案，授权拨款给所有的立法助理。1946年的立法改组法明确把委员会助理和个人助理分开。1975年参议院第60号决议案，专门规定了专家助理的地位——委员会内专家助理人员，不能从事委员会以外的工作，也不得将非属于他们职务的工作加诸其上。从1955年以后，为适应立法发展的需要，美国大大增加了其立法助理的人数和经费。立法助理依职责不同可分为五种：①行政助理，其职责是代表议员同利益团体、选民及游说者协商、谈判、控制行政机关人事任命的承认权和掌握政治动向；②立法助理（狭义的），负责为议员草拟法案、撰写演讲稿、分析法案、对政策提出创见，准备工作简报；③个人秘书，其职责为协助议员安排每日的工作，提出注意事项和各种忠告；④各案工作者，其职责主要是为议员从事服务于选民的工作，如接听电话、回信、解答问题、协助选民与行政机关沟通等；⑤新闻助理，负责撰写每月的新闻稿、准备演讲词、发布消息、答复记者提问等。【1】
立法助理制度之所以会在一些国家应运而生，主要有以下几个原因：
1.时代的发展。随着生产力的发展，社会分工加剧，新型社会关系不断涌现，需要立法的事项日渐增多。立法的专业性、技术性要求不断提高，立法机关难以胜任，不得不寻求专家或学者的协助。
2.议员对繁忙的职责应接不暇。国外议会中，尽管很多议员属科班出身，但受专业之限，仍难辨析所有社会现象。此外，他还要同利益团体、游说者协商、谈判，控制行政机关人事任命的承认权和掌握政治动向；要与本选区和选民保持经常联系，接受他们的质询并作出回应……繁重的职务常常使他们疲惫不堪，虽竭尽全力地面面俱到，但工作效果却很难令人满意。
3.行政权力的扩张。行政权的过度膨胀使得行政机关广纳专才，并凭借自身专业优势制定一系列规章制度，这严重削弱了立法机关的立法功能。为了保持政治结构中的平衡，立法机关也必须采取应变性措施。
立法助理制度自创始以来，便以其合理性为多国效仿。笔者认为，在于它有以下作用：
1.有利于提高立法的效率。
要制定一部法案，往往需要经过立法准备、立法预测、提出草案、讨论和审议等阶段，其间要耗去大量的时间和财力，再加上议员职务繁忙，可能会使这一过程拖得更久。而现代社会生活瞬息万变，立法本来就有滞后性，如果再任由立法过程的无效率性，往往会使得这部法“天生畸形”。立法助理的加入一方面可以分担议员的部分工作，另外他们还可以起草法案，从而立法所需时间减少。
2.有利于提高立法质量。
一方面，立法效率的加快可以使法律尽量与变化着的社会实际相一致；另一方面，立法助理以其专业性和对社会现象的敏感向立法者提出中肯建议，有利于立法质量的提高。
3.有利于充分发挥议会的立法作用。
如前所述，当今社会生活日趋复杂，议会经常将许多重要法规的制定权授予有专业优势的行政机关，使得后者的权力日益膨胀，前者功能衰弱。立法助理制度的建立使议会的立法能力得到加强，有效地抑制了行政机关的权力扩张。
4.有利于广开言路、提高立法的民主化程度。
西方国家的立法助理经常受议会委托到选民中去，如答复本选区或本州选民的电话、电报和信件；接见来访的选民；解决选民提出的各种各样的要求等。这样，就能使议员同其选民保持密切的联系，倾听选民的呼声，促进法律的民主化程度。
二、在我国建立立法助理制度的原因
2002年初，深圳市人大常委会与19名拥有硕士以上学历的法律专业人士签定协议，使他们成为我国首批兼职法律助理。同年9月，成都市人大常委会提出“尝试建立立法助理制度，为统一审议人员形式审议权提供服务。”立法助理制度在我国的出现并非偶然，除了前述原因外，笔者认为最重要的一点是人大代表的素质与适格立法者的要求是不能等同的。
学者周旺生在其《立法学》一书中写到：立法者应当“能认清并遵循事物发展的规律进行立法，同时又能积极发挥主观能动作用，能以立法的方式改造事物，而不至于仅仅成为呆板、消极、被动的实际生活的缮写者。”“要有较高的甚至很高的文化素养，有必要的法学知识和理论水平，特别是有必要的立法知识和理论水平，有较强的甚至很强的写作能力和立法语言文字组织能力。”“立法人员的基本作用就是按实际需要完善以往制定的法，其中包括法学家们在不断的研究中发现的有缺陷的法典。”他们是从适当的人员中挑选出来的，最好受过高等教育。【2】
人大代表的素质当然要以文化水平、工作能力和有关专业知识为基础，但比这更重要的是，代表需要有体察民情、为民请命的精神。全国人大上，经常出现这样的情形：有的虽是法律专家或其他方面的专家，但在会上却很少发言，或者发言时也最多表表态而已。而有的代表并不是什么专家，但总是勇于发言，并能提出不少真知灼见，敢于为民众之事大声疾呼。所以，有没有代表的责任、有没有对民众的责任、敢不敢表达民众的意志，才是最重要的代表素质。【3】目前，全国人大常委办公厅及部分地区的人大常委会对其组成人员提高专业素质作了安排【4】，目的是为了使实现二者素质的最大契合。然而，这并不能解决根本问题，故而建立立法助理制度是十分必要的。
可能有人会说，我国立法机关按现行体制都设有办事机构。如人大的办公厅、工作委员会，另外各专门委员会还设有自己的办事机构（办公室）。这些办事机构，除为立法机关及其组成人员开展活动提供行政后勤服务外，还为立法机关及其组成人员审议法律法规草案，提供专业协助，帮助具体事物的处理。所以立法机关的办事机构往往配备一些具有某方面专业知识的工作人员。从现状看，一般都配备法律、经济、中文等方面的人才，有的还配备了农业、环保、哲学以及自然科学方面的人才。从其功能上说，实质上也是一种立法助理，在如果再建立立法助理制度不是多此一举吗？笔者认为，两者固然有共同点，但也存在一些区别。其中最主要是向委员（议员）提供服务的形式或方式不同。某些国家所实行的立法助理制度，主要是以为委员（议员）提供个体服务为特征；而我国目前在立法机关内部配备的立法专门机构与人员，则主要是为立法机关立法工作提供集体服务的。这些内设的立法机构与人员，为委员提高审议法规草案深度与效率发挥了显著有效的“助理”作用。
三、立法助理制度的建立
（一）专职与兼职相结合
专职立法助理应通过国家正式考试，试用合格后，方可聘用。报考人员除具备一般公务员的报考资格和条件外，还应具备法律专业本科以上学历，系统研学过立法学，具有5年以上实践经验，方可报考。兼职的立法助理一般应由法学方面有较深造诣的专家学者或者某一方面有专长、又有一定法律知识的人员担任，发挥临时立法助理的功能，主要负责特定法律草案的专业性和可操作性的把关问题。特别是遇到专业性强的立法问题时，可以组织其参与讨论，同时兼有收集各方意见和反馈信息的义务，法律对此应予以确定。【5】
（二）配备管理方式
全国人大及其常委会、省级和有立法权的市级人大常委会委员每人配备1—2名立法助理；省级和有立法权的市级人大常委会的主任、副主任配备2—3名立法助理，其他人大代表可以代表团为基础，为每个代表团配备立法助理4—8名。
（三）待遇
专职的立法助理，其性质应属国家公职人员，因此，应按照国家公职人员的管理办法进行录用、考核、奖惩等，工资也应参照同等级别的国家公务员标准从国库拨款进行发放；兼职的立法助理，应当在订立聘用合同时明确双方的权利和义务，具体工资则由双方协商确定。只有保证立法助理的利益，保证立法助理的工作条件，禁止立法助理从其他途径获取立法活动的经费，才能从一定程度上保证其中立性。
所有费用应纳入国家财政预算，由财政拨款解决。【6】
（四）监督
在西方国家，立法助理制度的建立，本意是为了协助议员搞好立法工作，提高民主政治的质量，但由于议员对立法助理的过于依赖和立法助理在议员之间，议员与委员会之间，议员与政党之间起着沟通交流的作用。因而立法助理地立法机关的某些活动往往举足轻重。在有的西方国家，立法助理已不仅仅是议员的助手，而成为“议程的安排者”、“政党的创议者”、“政策的妥协者”、“议会的首席调查员”和“法律的制定者”。在这些国家，几乎每个法案的通过都是助理们的杰作，立法助理成为“隐形政府”，议会内的许多重要决策是在助理与助理之间协商谈判而达成的，而议员间的共识、妥协，也是以助理为基础的，议员在决策中的作用不过是立法助理的代言人而已。【7】
为了避免这些现象的发生，就必须对立法助理进行监督。主要是对其在行使职务的程序上的监督。至于监督的主体应是所在部委的主要负责人。
四、结语
文末，笔者突然想到立法的权力来源问题。依我国《宪法》规定，我国实行人民代表大会制度。全国人民代表大会是我国最高权力机关。那么立法助理行使的是什么权力呢？笔者认为，既然他不是由人民选举产生，不是人大代表，就必然没有立法权。法律地位上，他是国家公务员，而实质上则是人大代表的私人助理，主要负责提供有关法律咨询意见和相关工作建议。

参考书目：
【1】【7】池海平、巢容华著：《立法学》，武汉出版社，2003年版，第243—244，245页
【2】周旺生著：《立法学》，法律出版社2004年版，第119—120页
【3】蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第215页
【4】在一份自治区党委转发《自治区人大常委会关于进一步嘉庆地方各级人大代表工作充分发挥人大代表作用的若干意见》中提出，各级人大常委会要制定培训人大代表的计划，采取以会代训、办培训班、举办专题法制讲座等形式，对人大代表进行人民代表大会制度理论和依法执行代表职务能力的培训，并为人大代表提供学习资料。在每一届任期内，对本级人大代表要进行一次系统培训。每年要召开一次人大代表小组组长会议或对他们进行培训，提高其组织代表开展活动的能力。
【5】毕可志：《论建立地方立法的立法助理制度》，载《吉林大学社会科学学报》，2005年第9期
【6】秦前红，李元《关于建立我国立法助理制度的探讨》，载《法学论坛》，2004年第6期