河北省邯郸市人民政府


邯郸市行政处罚听证程序规定

邯郸市人民政府令第68号


[1998.06.02]

第一章 总 则



第一条 为规范行政处罚听证程序，保障和监督行政机关依法实施行政处罚，保护公民、法人和其他组织依法享有的要求听证的权利，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关规定，结合我市实际，制定本规定。

第二条 本规定适用于本市行政区域内拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的行政机关和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织（以下统称行政机关）以及与听证相关的单位和个人。

本条前款所称的较大数额罚款，是指对非经营活动中公民的违法行为处以500元以上、法人或者其他组织的违法行为处以5000元以上罚款；对经营活动中公民的违法行为处以1000元以上、法人或者其他组织的违法行为处以10000元以上的罚款。

按国务院规定应当由国务院有关主管部门确定较大数额罚款标准的，有关部门按照其上一级主管部门确定的标准执行。

第三条 听证程序遵循公正、公开、便民和效率的原则。

除涉及国家秘密、商业秘密或者个人稳私外，听证应当以公开的方式举行。

听证实行告知、回避制度，依法保障当事人的陈述权和申辩权。

第四条 县级以上人民政府法制工作机构对本行政区域内的听证工作实施指导和监督。行政机关作出的应当适用听证程序的行政处罚，须在行政处罚决定作出后的十五日内报本级或者上一级人民政府法制工作机构备案审查。



第二章 听证组织机关和听证人员



第五条 行政机关拟作出适用听证程序的行政处罚的，由该行政机关组织听证。

受行政机关委托组织拟作出适用听证程序的行政处罚的，由委托的行政机关组织听证。

两个或者两个以上行政机关拟共同作出适用听证程序的行政处罚的，由共同作出行政处罚的行政机关组织听证。

行政机关不得委托其他机关或者组织组织听证。

第六条 行政机关的听证人员包括听证主持人、听证员和书记员。

第七条 听证主持人由行政机关负责人指定本机关内部的非本案调查人员担任。听证主持人应由经过培训取得资格，并从事法制工作二年以上，或者从事行政执法工作五年以上公道正派的专（兼）职法制机构工作人员担任。

第八条 听证主持人行使下列职权：

（一）决定举行听证的时间、地点和方式；

（二）决定中止、终止或者延期听证；

（三）决定听证员、书记员是否回避；

（四）决定证人当场作证。

第九条 听证主持人应当履行下列职责：

（一）将有关通知按时送达当事人、案件调查人员、鉴定人、翻译人员等听证参加人；

（二）就案件的事实、拟作出适用听证程序的行政处罚的理由和依据进行询问；

（三）要求听证参加人提供或者补充证据；

（四）维持听证秩序，对违反听证纪律的行为予以制止；

（五）对听证笔录进行审阅，并提出审核意见。

第十条 行政机关根据需要，可以指定一至二名本机关内部的非本案调查人员担任听证员，协助听证主持人组织听证。

听证设书记员一名，由行政机关内部的非本案调查人员担任，负责听证笔录的制作和其他事务。

第十一条 听证主持人、听证员、书记员系下列人员之一的，应当回避：

（一）本案调查人员；

（二）当事人、本案调查人员的近亲属；

（三）与本案处理结果有直接利害关系的人员。



第三章 听证参加人



第十二条 听证参加人包括当事人及其代理人、案件调查人员、证人、鉴定人、翻译人员。

第十三条 听证参加人应当按时到指定地点出席听证，遵守听证纪律，如实回答听证主持人的询问。

第十四条 当事人是指符合《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，要求举行听证的公民、法人或者其他组织。

第十五条 当事人享有下列权利：

（一）要求或者放弃听证；

（二）认为听证主持人、听证员、书记员系本规定第十一条所列人员之一的，可以申请回避；

（三）可以委托一至二人作为代理人参加听证，并出具委托代理书，明确代理人的权限；

（四）对案件的事实情况和适用的法律依据等进行陈述、申辩和质证；

（五）对听证笔录进行审核。

第十六条 案件调查人员是指行政机关内部承办行政违法案件调查取证工作的人员。

第十七条 在听证过程中，案件调查人员有权提出当事人违法的事实、证据和拟作出行政处罚的理由、依据及建议，同当事人进行质证。



第四章 听证的告知、提出和受理



第十八条 行政机关对于适用听证程序的行政处罚案件，应当在行政处罚决定前，向当事人送达听证告知书。

听证告知书应当载明下列主要事项：

（一）当事人的姓名或者名称；

（二）当事人的违法行为、行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定；

（三）告知当事人有要求举行听证的权利；

（四）告知当事人提出听证要求的期限和听证的组织机关。

听证告知书必须盖有行政机关的印章。

听证告知书可以当场交付当事人或者依据法定程序的有关规定，将听证告知书送达当事人。

第十九条 当事人要求听证的，应当在收到听证告知书之日起三日内，向组织听证的行政机关书面提出听证要求。当事人以邮寄挂号信方式提出听证要求的，以寄出的邮戳日期为准。当事人书面提出听证要求确有困难的，也可以口头提出，由组织听证的行政机关记入笔录。

当事人明确提出放弃听证权利的，不得对本案再次提出听证要求。超过期限未提出听证要求的，视为放弃听证权力。

当事人要求撤回听证要求的，应当以书面形成提出，经组织听证的行政机关同意，可以撤回。

第二十条 当事人提出听证要求的，行政机关应当受理。

当事人提出听证要求超过期限或者不符合听证条件的，行政机关应在三日内书面告知当事人不予听证。



第五章 听证的举行



第二十一条 行政机关决定予以听证的，听证主持人应当在当事人提出听证要求之日起三日内确定举行听证的时间、地点和方式，并在听证举行的七日前，将听证通知书送达当事人。

听证通知书应当载明下列事项：

（一）当事人的姓名或者名称；

（二）举行听证的时间、地点和方式；

（三）听证主持人、听证员、书记员的姓名；

（四）告知当事人有权申请回避；

（五）告知当事人准备有关证据材料、通知证人等事项。

听证通知书必须盖有行政机关的印章。

第二十二条 听证按照下列步骤进行：

（一）扣证主持人核对听证参加人身份；

（二）听证主持人宣布听证纪律；

（三）听证主持人宣布听证的组成人员，交代听证的权利和义务，征询当事人是否申请听证人员回避。

当事人申请听证主持人回避的，听证主持人应当宣布暂停听证，报请行政机关负责人决定是否回避；申请听证员、书记员回避的，由听证主持人当场决定；

（四）案件调查人提出当事人的违法事实、证据和行政处罚的理由、建议及法律依据；

（五）当事人进行陈述、申辩和质证；

（六）听证主持人就案件事实、证据和有关法律依据进行询问。

听证的证据包括书证、物证、证人证言、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录、视听资料、当事人的陈述等。

所有与认定案件的事实相关的证据都应当在听证中出示，并经质证后确认；

（七）案件调查人、当事人作最后陈述；

（八）听证主持人宣布听证结束。

第二十三条 听证应当制作笔录。听证笔录应当载明下列事项：

（一）案由；

（二）当事人的姓名、名称、地址和法定代理人及委托代理人、案件调查人的姓名；

（三）听证主持人、听证员、书记员姓名；

（四）举行听证的时间、地点和方式；

（五）案件调查人提出的事实、证据和行政处罚的理由、建议及法律依据；

（六）当事人陈述、申辩和质证的内容；

（七）其他需要载明的事项。

第二十四条 听证结束后，应当把听证笔录交当事人和案件调查人员，阅读核对无误后签名或者盖章，听证笔录中有关证人证言部分，应当交证人阅读核对无误后签名或者盖章。当事人拒绝签名或者盖章的，由听证人员在听证笔录上记明情况，并签名或者盖章。

听证主持人应当对听证笔录进行审阅，提出审核意见并签名或者盖章。

第二十五条 听证结束后，听证主持人应当依据听证情况，向行政机关负责人提出书面意见，行政机关负责人应根据听证主持人的意见和听证笔录依法作出处罚决定。

第二十六条 有下列情形之一的，应当中止听证：

（一）当事人死亡或者解散，需要等待权利义务继承人的；

（二）当事人或者案件调查人员因不可抗力事件，不能参加听证的；

（三）在听证过程中，需要对有关证据重新调查或者鉴定的；

（四）其他需要中止听证的情形。

中止听证的情形消除后，听证主持人应当恢复听证。

第二十七条 有下列情形之一的，应当终止听证：

（一）当事人死亡或者解散满三个月后，未确定权利义务继承人的；

（二）当事人无正当理由，不参加听证的；

（三）其他需要终止听证的情形。



第六章 附 则



第二十八条 组织听证的费用列入本级财政预算由行政机关承担。

第二十九条 本规定的有关文书式样，由邯郸市人民政府法制局统一制定。

第三十条 本规定自公布之日起施行。




司法改革与律师业

邵东县人民法院 刘海涛

现代意义上的律师职业在中国的产生，并非中国社会进程的自然结果，而是缘起于清末西方殖民主义者攫取领事裁判权及在租界内设立审判机关的活动。由此而发端的中国近代律师制度之建构，作为清末变法修律活动的内容之一 ，也从一开始就被赋予了用以消除列强的治外法权以重整治权的功利背景①。或许，正是这种外力催生的特点，加之律师同古代“讼师”的某些传承关系，使得我国律师业被迫背负起了帝国主义和封建主义的双重历史陈债。近百年来，律师业同中国社会一道经历了战乱之苦和政治动荡，其间曲折实多。即使在今天，律师业仍显得稚嫩，律师群体的社会参与程度及其执法环境的某些堪忧之处，仍令我们对律师业的观照被涂抹了一笔沉重的意味。本文中，笔者试图以一名司法改革实践者和参予者的视角来分析律师业的一些特质及其与司法改革的某些互动关系。囿于笔者的学识，这些分析必然会显得粗浅。——并且，最初的分析也将在这些沉重的意味中展开。
一、律师业的特质
按照1995年颁布的《中华人民共和国律师法》规定，律师“是指依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员”。通常认为，律师与法官、检察官、基层司法组织工作人员等一起组成了“法律工作者”②。但律师应当是“法律工作者”中最为独特的一个群体。因为律师的职业使命就在于通过提供法律服务，寻求有利于委托人的结果。对比法官、检察官，他具有最为明显的社会化倾向，也更加独立于国家权力。因而，笔者认为，对律师职业特质的考量并不能单纯地局限于司法领域。
1、律师是维护民权的斗士
人类社会（包括中国社会）的现代化进程，无一例外地是在推毁或弱化君权、神权的过程中展开。对民权的尊重和保护成为这种现代化进程中必须遵循的一个基本价值准则。我们可以看到，“司法独立”这一口号在近几年之所以得到广泛认同，乃是因为国家权力③与市民权利之间在某些领域必然存在的对立——并且，这种对立仰赖相对独立于二者之间的司法权予以协调。但同样是面对司法权，作为个体的市民在其权利的主张上显然不具备相对于国家权力那样充足的人力、物力乃至知识资源。正是基于这种失衡的格局及调整这种格局的需要，现代律师制度才得以产生。因而“律师与民权的结合，不仅是私权平等意义上的结合，而且更是私权与国家公权相互制约意义上的结合”。④要求作为个体的普通公民以他们所不熟悉的法律知识与国家权力进行诉辩抗争是不可想象的，而律师的加入将极大地改善公民个体这种不利的地位。
显然，欲使律师维护民权的使命得以实现，有一个制度设计上的基本前提——司法独立——这似乎可以理解为是我们当前司法改革的一个重要方向。甚至，这种律师维护民权使命的产生，亦是基于我们从国家一统到“国家——社会”二元构造的变化——这可以说是司法改革的深层原因。因为在国家一统的格局下，公民个体的权利并不具有正当性，而往往是可以被忽略的。
2、律师的权力具有依附性
从诉讼的角度而言，律师执业并不像法官、检察官、警察那样有一个主动的权力，他最大的特点是被动、消极，所寻求的所有权力归结为一条就是请求：请求取保候审、请求会见、请求调查、请求裁判等。对律师而言，他没有一个权力能够下一个终局性的结论，没有一个权力能够独立地改变社会。所有的请求能够得以产生作用的途径只有一个，即获得其它权力尤其是审判权的肯定。这种权力的依附性质，注定了律师职业对司法公正的依赖是最深最强的——不容否认，实现司法公正是我们当前司法改革的最终目标和评判标准。
律师权力的依附性，使得律师往往是受制于人，从而在政治资源分配中也处于不利地位。在这里并无具体的数据可供说明，但对比一下美国乃至西欧一些法治国家，我国律师对立法、国家重大决策方面的影响力之低是不容争议的事实。并且在诉讼领域，由于存在一定程度上的司法恣意和专横，律师的影响力和交涉力也显得微弱。实践中律师的会见权、阅卷权都往往无法获得保障⑤，即使是对裁判结果的影响，由于众多非法律因素的介入，律师以正当方式所能施加的作用也是不容乐观的。因此，很多当事人选择律师的标准并不在于该律师的业务素质，而是“与法官关系怎么样”。而在“打官司就是打关系”这一思想主导下，一名律师除了使用职业的正当资源外，往往还凭籍“个人魅力”甚至赤裸裸的钱财交易来进一步影响法官裁判。在笔者看来，律师业当前存在的大量不公平竞争，其根源即在于司法的恣意，而为消除这一不公平竞争现象所作的努力也即将归结为对司法公正的追求。
3、律师相对其他法律职业具有更明显的独立性。
对民权的忠实维护在很大程度上表现为对国家权力的制约。在刑事诉讼和行政诉讼领域，律师往往天然地据于国家权力的对立一方⑥，这使得律师绝对地独立于国家机构之外。司法改革以来律师职业越来越深入的社会化运动也说明了这一点。法院和法官无法脱离其在人、财、物等方面对国家权力的依赖，而合伙制律师事务所的出现及大量国办所的转制都生动地体现着律师业在人、财物等方面的分离倾向。并且，律师独立还体现在律师个体与所在事务所的相对独立上。这与当前法官裁判活动中浓郁的行政管理色彩形成鲜明的对比。
但律师的独立并不能理解为孤立。不幸的是，现在看来，律师的独立特性甚至是显得有些“超前”了。同样是“法律工作者”，律师执业所面临的“执业风险”可以说远高于检察官、法官。我国《刑法》在立法上规定了“辩护人、诉讼代理人毁灭证据、伪造证据、妨害作证罪”⑦。从该法条的实施情况来看，有不少案例属于公安司法机关滥用法律进行的错误追究。例如山西大同律师付爱勤涉嫌伪证案、辽宁朝阳律师张海妮涉嫌伪证案、湖南岳阳刘正清律师案、广西是山周建彬律师案等。这类律师执业无辜被追究刑事责任的案例屡有发生，不外乎两个原因：首先是公诉方或侦查方拥有强大的国家机权力为后盾，他们作为国家机关工作人员执行职务的性质掩盖了其中基于个人利益而产生的不法动机，并且更致命的是，公诉方或侦查方所在的机构拥有强大的权力足以掌控证人，迫使证人改变对自己一方不利的证言（上述案例中这种现象极为明显）；其二，即在于对律师恣意追究责任相对而言较为简便，事前不需要协调，事后即使错误也无须承担太严厉的后果。通俗一点说，就是因为律师们“没有娘家”。
对律师执业环境的种种不容乐观之处，我们似乎无须举出大量的事例、数据来加以说明。由上文的分析可知，司法体制的落后乃至政治体制的保守，事实上成为了律师执业的极大束缚。此外，我们还应当看到，我国现有的律师数量（从人均角度而言）远低于西方国家，却在业务竞争上愈来愈显得激烈（在某些地域，律师数量甚至相对于法律服务市场需求量已显得“饱和”），其根源之一就在于司法腐败所导致的法律服务市场狭小。
二、律师是司法改革的最大受益者和最坚强支持者
如果说司法体制的科学和健全关系法官、检察官的社会地位的话，它更决定着律师的生存环境。事实上，律师业在文革后的重建及其发展——尤其是1993年以后的发展——就是得益于律师行业自身及法院刑、民、行政诉讼领域愈来愈深入的改革。同样我们也应当认识到，律师业的发展其实也就是司法进步的标态之一，并且这种发展在相当程度上推动了司法改革的进行（对司法体制落后所导致的司法不公感同身受，这使得律师成为呼吁改革、营造司法改革舆论背景的最强力声音）。我们也无法想象，如果没有律师业的快速发展，我们当前正在进行的对刑、民事诉讼对抗结构的重塑，以强化当事人举证为突破口的审判方式改革又将何以进行？⑧——在律师业发展与司法改革的相互关系上，我们再一次体会到了辩证唯物主义事物相互联系相互作用的真理性命题。
中国的司法体制改革目前正在各系统的架构下运行。法院推出审判长独任审判员选任制，检察实施了主诉检察官制，律师业也面临着大规模的国资所改制活动。但这些动作却都只是各系统对自身原有资源的局部调整，而缺乏统一的设计和协调。司法改革需要对司法权的重新整合，这有赖于整个社会的关注和参与。而西方法治先进国家的发展进程表明，法治如果说是“法官之治”更毋宁说是“律师之治”。只有律师社会地位的提高和对国家政治生活的广泛参与，才可能真正实现人们对法治的信仰和对司法权的尊重。
三、对改革律师执业环境的几点建言
——如前文所显示的，进行一场关于司法改革的宏大叙事，颇使笔者产生力有不逮之感。因此，笔者的几点建言是从法官与律师的相互关系中切入。
1、关于法律职业制度的构建
所谓法律职业，是指“一群人从事一种有学问修养的艺术，共同发挥替公众服务的精神，虽然附带地以它谋生，但仍不失其替公众服务的宗旨”。⑨构建法律职业制度是指在同样作为法律职业者的法官、检察官、律师中，规划起共同的职业准入制度、塑造共同的学识背景、树立共同的价值评判标准和相似的职业道德体系。构建法律职业制度首先是法律活动专门化的要求，也是司法独立的直接原因。它对律师执业环境的改善尤其具有重要意义。因为共同的学识背景和职业准入制度将极大地淡化法官、检察官的官方色彩，律师将因此而获得同法官、检察对话的资源并得以影响裁判结果。而共同的价值评判标准和相似的职业道德体系将使法官、检察官的自律成为防止司法恣意的主要力量。三类职业间广泛的认同感亦将有力地减少普通公民对司法活动的误解。在这一方面，我们欣喜的看到司法考试正由原来的三家各自为政统一为一家。可以预见，司法考试将作为司法改革的重要内容之一，对未来的法治实现产生深远的影响。同时，司法统一考试制度也使得我们有充分的理由乐观期待未来律师、检察官、法官间的职业转任成为可能。
2、尊重律师的立场
同法官、检察官一样，律师也负有维护法治的责任。但律师维护法治的责任，是通过当事人提供法律服务来实现的，他的道德要求就是为被代表人争取最大的利益。因此不能要求律师在为当事人服务中像检察官那样去考虑国家利益，像法官那样去实现法律公正。正是基于律师的职业特点，律师在诉讼活动中会从尽可能有利于被代理人的角度去对法律作出解释和理解，他们的视角是单一的和单向度的。由此而形成的事实和法律认识往往会与法官不同，甚至有所冲突，应当认识到，这种冲突不但合理，而且为实现法律的正义所必须，因为只有在对立双方都获得充分的主张的情形下，正义才可能实现。实践中我们常发生一些现象，法官无端打断律师的辩论陈词——因为“本庭已经清楚”，甚至还有的法官当庭斥责律师的所谓“无理取闹”，或者对律师的陈词或主张加以道德指责，以卫道士自居——这不但将使律师尴尬，也将损害法官在当事人与律师中的形象。
当然，社会各界对律师职业特点和立场的不理解亦时有发生，著名的莫斯科三次大审判中就出现了一些极端的例子⑩。应当认识到，这不但侮辱了律师，也侮辱了整个司法制度。
最后，司法公正对于律师拓展业务空间获取权力资源的重要性前文已有所论述。恣意的司法意味着向社会反复提供不确定的规则，这首先将使律师居于无所适从的仓促境地。笔者要强调的是，法官不仅要加强职业自律以防止腐败，也要加强业务素养以保证法律得到贯彻，正义得以实现。只所以这样讲，是因为由于前些年律师资格考试的规范运作，我国律师职业群体的法学素养已在整体上超越了法官。这使得我们充分听取律师的意见以防止司法不公更显得必要。因此，作为法官，我们或许应当这样提醒自己：“我们不犯或少犯错误，并非我们拥有更高的学识，而仅仅因为我们是法官”！


①关于中国律师职业和律师制度的形成、发展，可参阅《20世纪的中国律师业》张志铭、张志越著，载于《20世纪的中国 学术与社会》（法学卷 ），山东人民出版社2001年1月出版。
②颇有意味的是，在《律师法》颁布以前，我们对律师最为权威的界定是《中华人民共和国律师暂行条例》所表述的“律师是国家的法律工作者”——在笔者看来，前后两个概念的区别无疑应归功于司法改革的努力。
③在这里，或许用“国家行政权力”的提法更加容易为人所接受，但这样就把代表国家所行使的刑事追究权分离开来了。
④张志铭语——参见注①第383页。
⑤1999年湖南晨晖律师事务所律师廖建华要求会见犯罪嫌疑人遭到娄底市公安局看守所拒绝的事例便是其中之一。后来，廖建华律师以行政诉讼的方式通过法院确认了其会见权，这种权力实现的方式亦可作为本文的具有典型意义的例证——以上案例转引自《刑事诉讼法实施问题研究》陈光中 中国法制出版2000年版，P33—34
⑥当然这并不包括行政诉讼中代表行政主体一方的律师。
⑦很多文章认为《刑法》第306条的这一规定反映了立法对律师的歧视和防备心理，但从裁判结果与法律工作者个人利益相联系的紧密程度上看，律师不法妨害证据的动力显然要大于其它主体。
⑧如果没有律师的介入，在当前大多数公民证据意识极弱的情况下，这种审判方式改革绝对会因过于超前而无法施行。
⑨庞德语，转引自《司法改革研究》王利明著，法律出版社2000年1月出版，P386。
⑩莫斯科三次大审判中，虽然有辩护人出庭，但辩护人基于斯大林“肃反”活动时期的严峻的政治压力，往往与公诉人站在同一立场来指证犯罪。这使得这种主观性的审判成为经典。