广东省中山市人民政府办公室


中山市人民政府办公室转发省政府办公厅印发广东省各级政府部门行政首长问责暂行办法的通知

中府办〔2009〕16号


火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：
现将省政府办公厅《印发广东省各级政府部门行政首长问责暂行办法的通知》（粤府办〔2008〕54号）转发给你们，请贯彻执行。

中山市人民政府办公室
二○○九年三月六日

印发广东省各级政府
部门行政首长问责
暂行办法的通知
粤府办〔2008〕54号

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
《广东省各级政府部门行政首长问责暂行办法》业经省人民政府同意，现印发给你们，请按照执行。执行中遇到的问题，请径向省监察厅反映。

广东省人民政府办公厅
二○○八年九月一日

第一条　为了加强对政府部门行政首长的监督，促使其恪尽职守、依法行政，确保政令畅通，提高行政效能，防止和减少行政过错，建立勤政、廉洁、务实、高效的政府，根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》等有关法律法规的规定，结合广东省实际，制定本办法。
第二条　本办法所称政府部门行政首长问责，是指广东省各级人民政府对所属各部门（包括法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织和受行政机关依法委托的组织）不履行或不正确履行职责、或者政府部门行政首长（含主持工作的副职）在公众场合言行不适当造成重大失误或不良社会影响的行为，依照本办法追究行政首长责任的行为。
第三条　政府部门行政首长问责按照权责统一、有错必究，过错与责任相适应，教育与惩戒相结合的原则，合法、客观、公正地进行。
第四条　政府部门执行上级机关的决策和部署不力，有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
（一）不贯彻落实或者拒不执行国家的法律法规、方针政策，上级行政机关依法作出的决定和命令的；
（二）无正当理由未能按期完成各级政府确定由其承担的工作任务的；
（三）不正确执行上级机关依法作出的决策和部署，给公共利益、行政管理相对人合法权益、国家财产造成严重损失或者影响政府整体工作部署落实的。
第五条　政府部门违反规定进行决策、发生重大决策失误，有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
（一）超越政府部门权限擅自决策的；
（二）重大决策事项不按照规定的程序和议事规则进行决策的；
（三）重大决策事项不按照规定进行公示、组织咨询论证或者可行性论证的；
（四）社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，未按照规定通过组织听证会、论证会等形式听取意见的；
（五）应当公开的决策信息未按规定公开的；
（六）制定与法律、法规、规章或者上级政策规定相抵触的规范性文件、行政决定或者制定和发布规范性文件程序违法的；
（七）违法设定行政许可、行政处罚、行政事业性收费或者行政强制措施的；
（八）因决策失误造成重大人员伤亡或者财产损失、生态环境破坏或者其他不良社会影响的。
第六条　政府部门不认真履行行政管理职责，有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
（一）迟报、谎报、瞒报、漏报突发公共事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息的；
（二）发生群体性、突发性事件时，未按规定及时采取措施处置，或处置不当造成严重后果的；
（三）未按照有关规定和要求建立健全安全工作规章制度、制定公共突发事件应急预案，或者对重大公共安全、生产安全隐患发现后不依法采取措施，出现重特大责任事故或造成不良社会影响的；
（四）采取行政措施违法、不当引发群体性事件造成严重后果的；
（五）对涉及人民群众合法权益的重大问题不及时解决、或者对群众反映强烈的问题能够解决而不及时解决，造成严重后果或者不良社会影响的；
（六）违法实施行政许可、行政处罚、行政事业性收费或者行政强制措施、造成严重后果或者不良社会影响的；
（七）非法干预市场经济活动，或者对扰乱市场经济秩序行为监管不力或纵容、包庇的；
（八）截留、滞留、挤占或者挪用财政专项资金和政府代管资金的；
（九）政府部门直接负责或者直接管理单位负责的重大建设项目发生重大失误或存在严重质量问题的；
（十）违反规定安排使用财政资金、国有资产，造成较大资金浪费或国有资产流失的；
（十一）因疏于管理、处置不当致使公共利益、行政管理相对人合法权益遭受严重损害或者造成不良社会影响的其他情形；
（十二）脱离实际搞形象工程，虚报、谎报或夸大政绩的。
第七条　政府部门不认真履行内部管理职责，有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
（一）本部门工作效率低下，服务质量差，群众反映强烈的；
（二）违反干部选拔任用规定选拔干部，造成严重不良影响的；
（三）用人严重失察、失误，造成严重后果的；
（四）对本部门的违纪、违法行为隐瞒不报，包庇、袒护纵容的；
（五）指使、授意本部门工作人员弄虚作假的；
（六）因管理不力造成严重后果或不良社会影响的其他情形。
第八条　政府部门不依法接受监督，有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
（一）不接受或者不配合人大机关监督以及司法机关监督的；
（二）授意、指使、纵容本部门工作人员阻挠、干预、对抗监督检查或者案件查处，或对办案人、检举人、控告人、证明人打击报复的；
（三）拒不执行或非法干预人民法院生效裁判和行政复议决定的；
（四）无正当理由不执行上级机关、行政监督机关根据信访、投诉，要求其纠正违法行为的意见和建议的。
第九条　政府部门行政首长有下列情形之一的，应当对行政首长问责：
（一）在公众场合发表有损政府形象的言论的；
（二）泄露国家秘密或者所掌握的工作秘密的；
（三）利用因工作之便掌握的未公开信息为自己或者亲属牟取利益的；
（四）对配偶、子女及身边工作人员的严重违法违纪行为知情不管，或包庇、纵容的。
第十条　政府部门及其行政首长有法律、法规、规章规定的其他情形，应当对行政首长问责的，依照本办法问责。
第十一条　人民政府发现政府部门及其行政首长有本办法规定的问责情形或者依据下列问责信息，可以责成本级监察机关进行调查核实：
（一）公民、法人或其他组织提出的附有相关证据材料的检举、控告；
（二）上级领导机关的指示、批示；
（三）人大机关、政协机关以及审判机关、检察机关提出的问责建议；
（四）政府法制工作机构、政府政务督查机构、行政监察机关、审计机关提出的问责建议；
（五）政府部门绩效考评和工作考核结果；
（六）新闻媒体曝光的材料；
（七）其他反映政府部门行政首长存在问责情形的材料。
第十二条　监察机关依照《中华人民共和国行政监察法》规定的权限和程序开展调查工作。被调查的政府部门行政首长应当向监察机关作出书面说明。有关部门和人员应当对调查工作予以协助。
被调查的政府部门行政首长阻挠或者干预调查工作的，监察机关可以提请本级政府依照有关规定暂停被调查人执行职务。
第十三条　监察机关调查结束，应将调查结果书面告知被调查的政府部门行政首长，并听取其对调查事实的意见。
第十四条　监察机关应当在30个工作日内完成调查工作，并向人民政府提交书面调查报告。调查报告应当包括问责情形的具体事实、基本结论和是否问责的具体建议。
第十五条　调查结果认为政府部门行政首长存在本办法规定的问责情形的，应当提请政府常务会议讨论，作出问责或者不问责的决定，并决定责任追究方式。
拟问责的政府部门行政首长可以就问责事项向政府常务会议陈述和申辩。
第十六条　行政首长被问责的，采取下列方式追究责任：
（一）责令限期整改；
（二）责令作出书面检查；
（三）责令公开道歉；
（四）通报批评；
（五）责令辞职；
（六）免职或者建议免职。
以上责任追究方式可以单独适用或者合并适用。
因同一问责情形受到行政处分的，可以同时进行问责。
采用第（五）、第（六）项方式问责的，按照管理权限和规定的程序办理。
第十七条　有问责情形的行政首长引咎辞职的，不再依照本规定追究责任。依照法律、法规、规章规定需追究其他责任的，从其规定。
被问责的行政首长涉嫌违反政纪、应当给予行政处分的，由监察机关依照有关规定和程序处理；涉嫌违反党纪的，移送党的纪律检查机关处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
第十八条　对行政首长作出的问责或者不予问责的决定，由监察机关书面通知本人，并抄送作出问责批示或提出问责建议的有关机关。
第十九条　被问责的行政首长对问责决定不服的，可以按照《中华人民共和国公务员法》规定的程序进行申诉。
第二十条　人民政府接到申诉请求后，可以根据申请的内容作出复核决定，并责成监察机关在15个工作日内提交复核报告；也可另行组成调查组进行复查，并在30个工作日内提交复查报告。
复核、复查期间，原问责决定可以暂停执行。
第二十一条　人民政府根据复核或复查报告，分别作出以下决定：
（一）原调查报告事实清楚，证据确凿的，原问责决定继续执行；
（二）原调查报告基本事实清楚，基本证据确凿，但情节轻重有偏差的，改变追究责任的方式；
（三）原调查报告有重大错误的，终止原追究责任的决定。
第二十二条　被问责的行政首长应当在15个工作日内，将问责决定执行情况书面报人民政府和本级监察机关。
监察机关对问责决定执行情况进行监督。
第二十三条　被问责的行政首长拒绝执行问责决定的，依照管理权限免去其职务后，再按照有关规定作出处理。
第二十四条　参与问责调查工作的人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，应当依照有关规定追究其责任。
第二十五条　行政首长被问责的情形是由其他负责人或者工作人员造成的，应当依照有关规定追究相关人员的责任。
第二十六条　实行省以下垂直领导体制的政府部门，对本系统所属的下级行政部门的行政首长进行问责，参照本办法执行。上级人民政府对下级人民政府行政首长进行问责，可以参照本办法执行。
第二十七条　本办法自发布之日起施行。




　　【提要】2012年修正的刑事诉讼法对警察出庭作证、侦查人员出庭说明情况已作出不尽相同的法律规定；这种规定既不同于理论学者所阐述的警察作证制度，也不同于实务界所指向的侦查人员出庭作证制度，更是两种不同性质的出庭内容，系属一种独立的诉讼制度，即应确立符合我国国情的警察出庭制度。如何规制警察出庭作证、侦查人员出庭说明情况的适用，笔者认为，警察出庭作证应受到普通证人证言规则的约束；侦查人员出庭说明情况则不同于警察证人，其出庭并非要证明侦查行为的内容，而是侦查行为的合法性问题，其应受到非法证据排除规则的约束，有其独特的启动适用限制、范围、程序之规定。

　　警察出庭作证，或者侦查人员出庭作证，是近年来我国刑事诉讼制度改革的一大热点问题，也是最高人民法院第三个五年改革纲要的内容之一。无论是理论学者，或者实务部门人员，从学理论证、实践需要等不同层方面加以阐述说理，积极吁呼警察，或者侦查人员出庭作证规定成一项刑事诉讼制度。2012年修正的刑诉法（以下简称新刑诉法）终于对上述制度有个较为肯定的结论，该制度似乎不应再成为一大问题，但是仔细研读，新刑诉法对该项制度的规定仍有不详尽明确之处，亟待进一步明确警察或者侦查人员出庭作证的具体规定。

　　一、同一出庭，不同内容：警察出庭作证与侦查人员出庭说明情况的区别

　　对警察出庭作证、侦查人员出庭说明情况这两种情形，在新刑诉法未修正之前，有关理论学者、实务人士都将此列为警察或者侦查人员出庭作证的内容对待。这种认识，主是因为：上述两种情形都要需要有关警察人员出庭说明其经历、经手相关案件的工作情况，没有必要作出实质性的区别分类。此外，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部于2010年6月13日联合制定的《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》、《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》（以下简称“两高三部规定”）都将上述两种情形统一规定为侦查人员出庭作证的范围。

　　对上述警察出庭作证、侦查人员出庭说明情况的不同规定，尽管都可将其笼统列入警察出庭制度范畴，在这一制度属性上，理论学说是达成共识的，但却不能将上述两种情形混为一体，究其因，在于它们有着不同的内涵和实质意义。第一，编列体制不相同。前者作为证人作证的范围，是法庭调查过程中一种的必经程序，而后者是作为证据审查的范围，形成一种相对独立的法庭调查程序，具有庭审调查前置性质；第二，出庭依据不相同。前者适用的是证人作证义务，而后者适用的是非法证据排除规则；第三，出庭目的不相同。前者是为了警察执行职务时目击的犯罪情况加以证明，而后者是为了证据收集的合法性加以证明；第四，出庭性质不相同。前者是为了证明警察执行职务时目击的犯罪情况，是一种直接证据，而后者是为了补强证据收集的合法性而作出的情况说明，不属于直接证据的一种；第五，法律后果不相同。前者是否出庭及作证情况只关乎有关定罪量刑的事实是否成立，而后者是否出庭及说明情况只关乎有关证据收集的合法性是否被法庭采纳。

　　虽然在新刑诉法之前，“两高三部规定”将侦查人员出庭说明情况的情形也称之为侦查人员出庭作证，但笔者认为，侦查人员出庭说明情况不能简单等同于侦查人员出庭作证，尽管两者有着一些相同之处，但两者毕竟有着质的差异，从而导致在出庭程序、出庭证明、内容审查等规范化要求不相同。因此新刑诉法修正后，应当有司法解释予以不同的具体明确规定。

　　二、不同出庭，统一名称：警察出庭制度

　　在新刑诉法之前，理论学者一般称谓警察或者侦查人员出庭作证；最高人民法院、最高人民检察院在有关的司法解释还是通知、指导意见中亦均将之称作侦查人员出庭作证。警察、或者侦查人员出庭作证，是否能涵盖新刑诉法规定的警察出庭作证和侦查人员出庭说明情况？即警察、或者侦查人员出庭作证的称谓是否得当。

　　上述问题的提出似乎显得一些唐突。理论学者一般依照英美法系、大陆法系国家的说法，一般称为警察出庭作证，而实务部门主要是根据“两高三部规定”，称之为侦查人员出庭作证。俗话说，名不正则言不顺。对警察出庭作证还是侦查人员出庭作证的称谓，新刑诉法未正式给予明确的说法，只是在诉讼程序的不同阶段而作出的警察出庭作证和侦查人员出庭说明情况，这显然是两种不同的说法与做法。对此，笔者认为，新刑诉法之所以如此称谓，主要是基于以下考量：

　　首先，有必要仔细区分侦查人员与警察这两类人员的性质。根据《中华人民共和国警察法》第二条之规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。人民警察就是负有前述职责的专门人员，其包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。该法第六条规定了，公安机关的人民警察具有十四项职责 。警察执行职务行为，并非仅为侦查活动的一种。而侦查人员，是指负有侦查职责的专门人员。新刑诉法第十八条规定，侦查人员一般为公安机关的刑事侦查部门人员，以及负有侦查职责的反贪污贿赂犯罪侦查局、渎职侦查局的侦查部门人员。虽侦查部门的名称及具体职责不尽完全相同，但因依法行使侦查权所具备的法律依据和概括规范性要求大致相同，因而在本文论述到侦查人员时，不再细分，统一归列为侦查人员。根据我国刑事诉讼法的规定，侦查是指法定的机关在办理刑事案件过程中，为了收集犯罪证据、缉捕犯罪嫌疑人、揭露和证实犯罪而依法实施的专门调查工作和有关的强制措施。从种属关系上讲，侦查人员与警察并非是同一概念，侦查人员系属于公安机关的人民警察的一种特殊专业人员。因此，侦查人员不能完全等同于警察，其应既遵守警察的一般规定，更要恪守其从事专业活动的特殊性规定。

　　其次，从我国目前刑事诉讼制度上讲，侦查人员出庭与警察出庭的目的不是完全一致。新刑诉明确规定了两种情形：一是侦查人员出庭说明情况；二是警察出庭作证。这两种出庭形式、内容，新刑诉法有着不同意义的规定。新刑诉法在第一编的第五章证据部分中，第57条第二款对侦查人员出庭说明情况作出明确的规定 ；而在第三编第二章第一审程序的第一节公诉案件部分中，第187条第二款对人民警察出庭作证则作出“人民警察就其执行职务时目击的犯罪情况作为出庭作证，适用前款规定”的规定。

　　事实上，理论学者一直在呼吁将侦查人员出庭说明情况也列为侦查人员出庭作证，“两高三部规定”也是认可此类观点并明确此类做法，“两高三部规定”是在审判实践的基础上，通过充分调研后，共同作出侦查人员出庭制度的规定，目的在于通过侦查人员作为证人出庭方式接受质询，从而解决证据收集合法性的质疑问题。但是修正后的新刑诉法并未明文表示支持该种认识、做法。应当说，新刑诉法的修正，并非漠视理论学者的观点，也不是忽视“两高三部规定”的意旨，仅在于考量侦查人员出庭说明情况并不同于侦查人员出庭作证，应有其独特的规制内容。笔者认为，新刑诉法的这种修正并不是一种退步，而是一种更符合诉讼程序要求的规范，更进一步澄清了侦查人员出庭说明情况的身份。

　　鉴于新刑诉法规定的侦查人员出庭说明情况、警察出庭作证，是有质的差异，无法以侦查人员出庭作证或者警察出庭作证这一称谓来涵盖，对此笔者建议，可将上述两种情况统一称为警察出庭制度，既涵盖新刑诉法规定的警察出庭作证、侦查人员出庭说明情况两种不同的规定，又便于梳理区别上述两种出庭情况，避免侦查人员出庭说明情况是否成为证人的模糊认识 。

　　三、同一出庭，不同规制

　　警察出庭作证、侦查人员出庭说明情况，作为新刑诉法规定的警察出庭制度，有了立法依据，但对具体适用却未有进一步的规范性要求；随着新刑诉法实施日期的迫近，警察出庭作证与侦查人员出庭说明情况，如何规制及正确适用上述规定，亟待相关司法解释予以补充完善。

　　（一）警察出庭作证

　　目前，新刑诉法规定，人民警察就其执行职务时目击的犯罪情况作为出庭作证，即出庭作证的内容仅为警察在其执行职务行为过程中所目击的犯罪情况，并非仅简单理解为警察作为侦查人员身份时所经历的全部侦查行为情况。进而言之，此时警察出庭作证的内容，是关于其作为证人身份所作的陈述而成为证据的客观性、关联性，未涉及证据本身所要求的合法性。

　　据此规定，可以说，警察作证的内容在某种意义上讲与一般的目击证人作证并无两样，只不过出庭作证的警察身份具有特殊性而已。因此，警察出庭作证，必须接受法庭调查的询问、交叉询问，并受到普通证人证言规则的约束。

　　（二）侦查人员出庭说明情况

　　依照新刑诉法第57条之规定，侦查人员出庭说明情况，仅指向其参与侦查活动过程中证据收集的合法性进行必要说明，并非出庭作证其证据收集情况，即其出庭说明情况，并非要证明证据的客观性、关联性，而是要证明证据收集的合法性。

针对侦查人员出庭说明情况，能否将其作为警察出庭作证一样看待？即是否继续沿用“两高三部规定”的侦查人员出庭作证这一制度性要求。

　　笔者认为，鉴于上述论及侦查人员出庭说明情况与警察出庭作证具有质的差异，因此在对待侦查人员出庭说明情况时，不应将其与警察出庭作证同等对待。伸而言之，警察出庭作证，必须接受法庭对其所作的证言进行询问、交叉询问，以求得法庭对其证言的真实性、关联性进行审查。但是侦查人员出庭说明情况，并不是要接受法庭对其陈述内容的真实性、关联性的审查，而是辅助证明其从事侦查活动的合法性审查，是对侦查人员在侦查取证过程中实施的扣押、冻结、搜查、勘验、检查、询问和讯问等侦查行为的程序性事实 的审查。侦查人员出庭说明情况，在法庭上接受质证时并非是要证明侦查行为的内容，仅是侦查行为的合法性问题。据此，侦查人员出庭说明情况，在接受法庭质询时，只能围绕有关侦查人员陈述其执行侦查行为过程中所实施的具体情况而展开，也就是说，有关侦查人员说明情况仅为其实施的扣押、冻结、搜查、勘验、检查、询问和讯问等相关的程序性事实，不能以其陈述代替侦查行为所指向的具体内容。

　　由于侦查人员出庭说明情况与警察出庭作证有着质的区别，因此在法庭接受质询时，与警察作为证人作证时不应相同，即一般证人作证时可由控辩双方直接交叉询问，从而达到查明证人陈述事实的真实性，而侦查人员在出庭接受询问时，目的在于解决因相关侦查工作笔录记载不清或者理解歧义带来的争议，消除对侦查活动是否合法的疑虑，其本质是为了支持公诉人的控诉或者满足辩护方的质询需要，其不是诉讼参与人，因此应当先由侦查人员直接就需要说明的情况进行陈述，再由控辩双方分别进行询问，而不应由控辩双方直接进行交叉询问或者对质。

　　此外，若侦查人员在出庭说明情况时，陈述内容超出其当时侦查行为情况时，法庭能否直接将其陈述内容作为一种证据使用？有关理论学者、立法部门并未作出较为明确的意见。对此，笔者认为，法庭不应且不宜将上述侦查人员出庭说明情况直接作为一种证据使用，理由为，第一，我国刑诉法关未将上述情况规定为证据的一种，直接作为证据对待缺乏法律依据；第二，新刑诉法规定的侦查人员出庭说明情况，也仅是将作为证据收集的合法性的一种程序性要求的辅助审查，将上述情况直接列为证据对待，可能越俎代庖，超越我国刑事诉讼案件的分工负责机制，不符合非法证据排除的证明责任应由控方承担的法律规定 ；法庭审查证据将沦为法庭收集证据，失去法庭调查的固有功能。笔者认为，若遇到上述情况，基于非法证据排除的证明责任在于控方，法庭应当慎重对待，采取延期审理，并建议公诉机关对上述庭审出现的情况作进一步的调查核查。

　　侦查人员出庭说明情况具有法律依据，但并不是所有案件都要需要，也不是被告人、辩护人、诉讼代理人一提出就需要，据此应当也有必要对侦查人员出庭说明情况设置适用条件。